"La actual crisis del coronavirus va a ser un test de estrés a
la resiliencia del sistema institucional español y su división vertical
(y, por tanto, territorial) del poder, algo común a otros países que
siguen una lógica federal.
El presidente del Gobierno anunció el viernes 13 pasado la declaración
del estado de alarma tras el Consejo de Ministros del día siguiente, lo
que ocurrió después de ocho horas de intenso debate interno. La
Conferencia de Presidentes se convocó telemáticamente el domingo
siguiente, por primera vez en cuatro años.
En la víspera de la declaración del estado de alarma, la Xunta de Galicia declaró la emergencia sanitaria,
equivalente en muchos aspectos al estado de alarma, con medidas
parciales en otras autonomías como Cataluña, País Vasco o la Región de
Murcia.
Durante la primera semana desde la proclamación de la alarma varias
comunidades, y muy particularmente Madrid, se quejaron de supuestas
requisas de material sanitario por parte del Gobierno central y/o de
falta de diligencia en su distribución por el Ejecutivo.
Declaraciones
del presidente catalán, Quim Torra, en la BBC y la dura réplica de la
ministra de Asuntos Exteriores por los mismos canales no contribuyeron
tampoco a dar la impresión de que todo estaba bajo control.
En la misma coreografía de la declaración del estado de
alarma (nada menos que la alteración temporal del orden institucional,
anunciada un día, acordada al siguiente y comunicada a los presidentes autonómicos el día posterior) se percibía tanto un claro gesto político de demostrar quién tiene de jure y de facto la última palabra, como la
constatación de que el Estado Autonómico parece federal pero, en
realidad, sigue siendo un Estado unitario (altamente) descentralizado.
Es significativo que, antes de la primera tele-conferencia de
presidentes, estos mismos se preguntasen públicamente si ellos y sus
consejeros habían sido temporalmente relevados de sus cargos.
No cabe duda, a estas alturas, de que la Ley de Seguridad Nacional o
las mencionadas emergencias sanitarias autonómicas son instrumentos
insuficientes para realizar acciones extremas que permite el estado de
alarma, como las requisas de bienes privados. Pero la gestión del mismo
va a ser un test que será observado con detenimiento, sobre todo por
aquellos que, desde los dos extremos, están interesados en un cambio del
statu quo institucional actual.
Las crisis revelan los instintos de organizaciones y personas. Desde Cataluña se pide que se cierre la autonomía, el BNG
pide lo propio para Galicia o, en su defecto, se haga con Madrid como
zona afectada y fuente de grandes males; obviando que la situación en el
interior de esos territorios es también muy heterogénea. En el otro
extremo están todos los que usan y usarán esta crisis como evidencia de
la necesidad de soluciones unitarias.
El despliegue excepcional de las Fuerzas Armadas por todo el
territorio, incluso con elementos de la antigua División Acorazada
Brunete (eso sí, en Soria), constituirá también un test definitivo del
éxito de la operación normalización iniciada con los cascos
azules en Bosnia. El uso de la retórica castrense en esta crisis ha
generado tanto adhesiones como rechazo, sobre todo en las nacionalidades
históricas y en parte de la izquierda.
La crisis también está revelando la relativa debilidad de los sistemas de cooperación intergubernamental
en España. Decimos relativa porque la colaboración interterritorial en
Sanidad, así como entre cuerpos policiales, está siendo aparentemente
buena. Como han estudiado autores como Colino (2002) o Ruiz de Lezama et al.
(2015), las conferencias sectoriales no son a menudo suficientemente
eficaces dada la división partidaria y el rol predominante del ministro
de turno, pero lo cierto es que la propia ósmosis genera “comunidades de
políticas o epistémicas” entre sus integrantes, sobre todo a nivel
técnico.
A nivel político, el hecho de que líderes autonómicos estén
acudiendo a los medios para pedir más recursos o para anunciar
iniciativas indica que la competición partidaria no ha desaparecido. Pero también puede sugerir que los mecanismos de cooperación y diálogo al más alto nivel son insuficientes,
por mucho que haya habido dos conferencias de presidentes en la última
semana, además de varios consejos interterritoriales.
Como viene a decir
Velasco Caballero,
el estado de alarma no enmienda el Estado Autonómico. Los mecanismos de
cooperación intergubernamental específica para esta crisis, como apuntó
Jiménez Asensio, están prácticamente ausentes en el Real Decreto del Estado de Alarma y en el escueto comunicado de la Conferencia del día 15.
Por ello, la solicitud
del Gobierno de Murcia al Ejecutivo central, como prevé el Real
Decreto, de cerrar la autonomía publicando un decreto justo horas
después de la segunda Conferencia
e inmediatamente desautorizada por Moncloa, indica que es preciso
dotarse de mecanismos más eficaces para aumentar la coordinación y
limitar en lo posible los posicionamientos políticos.
Si vamos a nuestro entorno inmediato, podemos encontrar tanto similitudes como diferencias.
Bélgica es un Estado federal donde un tercio de la
población es abiertamente separatista, hablan idiomas distintos y hay
más de media docena de partidos con responsabilidades de gobierno. Medidas similares
a las del estado de alarma han sido acordadas previamente por el
Gobierno federal y los cinco presidentes regionales, que en conjunto
constituyen un comité permanente de crisis que se asegura de que el
Consejo de Seguridad Nacional pueda centralizar todas las decisiones; no
sin fuertes disensiones previas entre regiones, y también por parte de
los poderosos alcaldes. Tras un año de Gobierno federal en funciones, la
crisis sanitaria ha llevado a la constitución del mismo (con el apoyo
de la oposición) al menos durante lo que dure la emergencia sanitaria.
En Alemania, sanidad y policía son responsabilidad de los länder.
Normalmente, el Gobierno federal no se inmiscuye en las acciones del
nivel estatal ni éstos en las de los municipios (cierre de una escuela,
por ejemplo). La función del Gobierno central es el apoyo, asumiendo el
papel de coordinación cuando un territorio declara una emergencia.
El
combate contra el virus ha sido objeto de un acuerdo formal entre Federación y ‘länder’ respecto a las medidas a adoptar (no una mera consulta a posteriori,
como en España), reflejo de un federalismo cooperativo en el que los
mecanismos de colaboración reconocidos en la Ley Fundamental están bien
engrasados con la práctica. Aun así, la rápida expansión de la crisis ha
provocado también allí roces entre territorios, con diferentes enfoques
y soluciones, así como la intención del Gobierno federal de apropiarse de competencias regionales, asunto provisionalmente resuelto por un nuevo acuerdo entre la canciller y los ministros presidentes.
Del mismo modo, Austria, como ya apuntamos en otra contribución, tiene un sistema de Conferencia de Presidentes muy eficaz en la práctica, y que ha sido donde se han acordado las primeras medidas contra la Covid-19. En este modelo se prima el acuerdo entre
territorios sin necesidad de mediación del nivel federal, como sí se
presupone en España. Independientemente de partidos o territorios,
predomina una lógica de bilateralidad con el Gobierno central (Mathieu, 2008) frente a la de colaboración interterritorial.
En Italia, país convulso donde los haya cuyo impacto
asimétrico de la crisis ha generado no pocas disensiones
político-territoriales, cuenta con una Conferencia Estado Regiones (y
Municipios) de carácter permanente según la que, desde hace décadas, los premiers y ministros regionales y centrales se reúnen cada 15 días. Este mecanismo ha contribuido, junto a la gravedad del problema, a calmar las aguas en esta crisis.
Reino Unido vive una enorme división por el Brexit y sobre el propio futuro de su unión,
con un sistema de comités ministeriales conjuntos con Gales, Escocia e
Irlanda del Norte francamente deficiente. Pero la gravedad del problema
ha tenido como consecuencia que el Gobierno británico esté legislando de emergencia contra el virus.
Por primera vez en un lustro, el Gobierno escocés
ha solicitado que el Parlamento escocés dé su visto bueno, mediante la
llamada Moción de Consentimiento Legislativo (no vinculante), a una ley
británica que invade sus competencias. Ley que, excepcionalmente y a
diferencia de las negociaciones con la UE, ha sido consensuada
previamente con los legislativos autónomos. Ha ayudado en este caso el
hecho de que las competencias de los gobiernos central y escocés están
claramente separadas y que los canales técnicos entre administraciones
han sido siempre muy fluidos.
Se podría concluir de todo lo anterior que no sólo en España cuecen habas. Pero pasado el shock inicial, las sucesivas conferencias han ido mostrando la creciente incomodidad de los presidentes autonómicos políticamente relegados a meros delegados del Gobierno.
Particularmente significativa fue la ausencia de consulta
antes de publicar, minutos antes de su entrada en vigor, el cierre de
toda actividad no esencial. También crece el temor entre las autonomías a
que las nuevas normas de la UE para gastar más rápido, y contra el virus, los fondos de Desarrollo Regional desemboquen en una centralización de la política de inversión pública. (...)" (
, Agenda Pública, 14 abril 2020)
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