"¿Cuáles son el marco y las perspectivas del regionalismo italiano y, más en general, del estado de la descentralización política y administrativa en nuestro país? Ésta es una cuestión importante que concierne al poder y los derechos de los ciudadanos en Italia: los niveles de gobierno que tienen la mayor posibilidad, debido a sus habilidades y recursos económicos, de tomar las decisiones más importantes sobre las principales políticas públicas; y cómo y en qué medida, dependiendo de la organización del poder, se pueden garantizar los derechos constitucionales de los ciudadanos en los distintos territorios del país.
Cuestiones de gran importancia política, que influyen tanto en los principios de igualdad de derechos ciudadanos de los italianos como en el funcionamiento de algunos grandes servicios públicos nacionales, empezando por las escuelas.
La cuestión se analiza en mi volumen Contra la secesión de los ricos, cuyas tesis básicas son dos.
La primera es que el gran proceso de descentralización de poderes, en particular en favor de las Regiones - iniciado en Italia en los años 1990 y fuertemente consolidado por la reforma constitucional de 2001 - ha resultado en un marco muy insatisfactorio, lleno de conflictos y problemas, lo que merece ciertamente una acción paciente e incisiva de mejora y reforma, sin desviaciones excesivas en direcciones opuestas de mayor centralización o mayor descentralización de poderes.
La segunda tesis es que el debate político de los últimos años no apunta a resolver estos problemas, sino a crear otros nuevos y graves. Se centra en las solicitudes de descentralización asimétrica y mayores facultades y recursos, de conformidad con el tercer párrafo del artículo 116 de la Constitución.
El regionalismo diferenciado, ya que las solicitudes fueron formuladas concretamente primero por tres regiones y luego por otras, es un proceso que debe evitarse porque empeoraría la situación general, concentraría demasiado poder en manos de unos pocos presidentes regionales y haría aún más difícil garantizar los derechos civiles y sociales de todos los ciudadanos. Por lo tanto, tendría consecuencias negativas para todo el país y sus ciudadanos, incluidos, en muchos sentidos, aquellos de las mismas regiones que desean nuevas habilidades. De hecho, no se trata de descentralización, sino de una sustancial "secesión de los ricos".
"Secesión de los ricos" define el proceso que comenzaría con la concesión de nuevos poderes solicitados a las Regiones. La palabra "secesión" se utiliza para recordar una separación que, aunque no sea de derecho, sí lo sería de hecho. Las Regiones con mayor autonomía se configurarían de hecho como Regiones Estatales, aunque formalmente todavía dentro del marco nacional. Disfrutarían de poderes muy amplios y de los recursos para ejercerlos, aunque de diferentes maneras. Al mismo tiempo, se produciría un debilitamiento de la capacidad del gobierno y del Parlamento italianos para abordar cuestiones vitales con las políticas públicas que se consideren más apropiadas. Se quedarían con sobras de habilidades a cambio de sobras de territorios: Italia se convertiría en un país arlequín, confuso e ineficiente.
La secesión pertenece a los ricos en dos sentidos. En sentido geográfico, porque los nuevos Estados-Región incluirían inicialmente a los más ricos, que han iniciado el proceso, con una ruptura respecto al resto del país. Es fácil responder a la objeción de que las disparidades territoriales ya son importantes hoy: son un hecho que, según la Constitución, estamos tratando de contrarrestar; con autonomía regional diferenciada se convertirían en disparidades previstas por las normas. Lo es en un sentido económico-social, ya que el proceso está impulsado por el deseo de los administradores de estas comunidades de poder disponer de una parte de los ingresos por impuestos pagados en sus Regiones superior a lo que gasta actualmente el Estado. en sus territorios. Recursos que, según la Constitución, deben utilizarse para proporcionar servicios públicos esenciales y, por tanto, garantizar los derechos de ciudadanía, a todos los italianos, independientemente de dónde vivan. En Italia existe una especie de ius domicilii, que vincula el derecho a la residencia.
Para argumentar estas conclusiones, en primer lugar es útil una comparación internacional: la realidad de los países europeos es profundamente diferente. En las últimas décadas, el grado de descentralización ha aumentado en general, aunque sigue presentando grandes diferencias entre países como Alemania y España, por un lado, y Francia, por el otro. No es posible identificar un nivel óptimo de transferencia de poder del Estado nacional a las regiones y autoridades locales: existen, en teoría y en la experiencia internacional, ventajas y desventajas que deben tenerse cuidadosamente en cuenta. Luego hay experiencias de descentralización asimétrica, es decir, de diferentes competencias atribuidas a órganos del mismo nivel de gobierno, y éstas también van en aumento. Sin embargo, se refieren principalmente al gobierno de las ciudades y no a las regiones.
El caso español resulta de especial interés, sobre todo porque en ese país existe una descentralización asimétrica de las competencias y mecanismos financieros de las comunidades autónomas (similar a las regiones italianas); pero precisamente los acontecimientos españoles del siglo XXI muestran los importantes riesgos de conflicto asociados con estas asimetrías. Europa ha visto secesiones reales, pero actualmente, en los países miembros de la UE, las dinámicas que pueden conducir a "secesiones de facto" mediante las cuales la unidad nacional se modifica sustancialmente, aunque no formalmente, son mucho más interesantes.
En Italia, el papel de las autoridades locales y en particular de las regiones ha crecido fuertemente después de la reforma constitucional de 2001. Pero la estructura resultante es en gran medida insatisfactoria. El marco de poder es confuso y conflictivo; En los primeros veinte años del siglo, el nivel de gobierno nacional se debilitó y el papel de las regiones y sus presidentes aumentó considerablemente, con actitudes de "soberanía regional" encaminadas a aumentar su poder y su capacidad para intermediar recursos públicos. Las provincias y las áreas metropolitanas se encuentran en una situación de gran incertidumbre, mientras que los municipios, históricamente el centro del gobierno local en Italia y los más cercanos a los ciudadanos, se ven aplastados por la falta de recursos y el control que las Regiones ejercen sobre ellos. Además, las autonomías especiales existentes provocan desigualdades significativas e injustificadas. En este marco, los ciudadanos no tienen la oportunidad de conocer y juzgar lo que hacen sus administradores, y el nivel central no interviene para garantizar sus derechos, como es evidente en el caso de la salud. Sin embargo, a finales de los años 20, la pandemia de Covid mostró trágicamente los costes de esta situación, y la iniciativa de política económica más importante, el Pnrr, vio una fuerte centralización del poder en el ejecutivo nacional.
Los aspectos económicos de la actual descentralización italiana están definidos por la ley 42 de 2009 - cuyo objetivo es aplicar los nuevos artículos de la Constitución relativos a la financiación de las regiones y de los entes locales -, incluidas las piedras angulares de todo el mecanismo: los niveles esenciales de rendimiento , es decir, el núcleo de los derechos sociales y civiles que deben definirse y garantizarse a todos los ciudadanos en todo el territorio nacional; y fondos de equiparación, destinados a determinar la igualdad en el financiamiento de entidades administrativas que operan en territorios con distinta riqueza. Pero la ley ha avanzado muy poco. Casi ninguna en el caso de las Regiones, incluso considerando que la financiación de su principal partida presupuestaria, la asistencia sanitaria, no tiene en cuenta las necesidades sanitarias de la población: en la asistencia sanitaria los niveles esenciales de asistencia existen desde hace mucho tiempo, pero ya no existen. irrelevante para determinar las necesidades y el financiamiento. En cuanto a los municipios, sin embargo, la ley 42 se ha aplicado ampliamente, también gracias a un importante esfuerzo técnico. Pero durante mucho tiempo de forma distorsionada: en ausencia de la Lep, las necesidades estaban relacionadas con el gasto histórico; El fondo municipal de solidaridad avanza muy lentamente y no debería estar en pleno funcionamiento hasta treinta años después de la reforma constitucional. En este contexto, sin embargo, también hay ejemplos positivos: es el caso de la Lep relativa a las escuelas infantiles, fijada en 2022 y acompañada de financiación adicional para permitir que todos los municipios la apliquen. Un evento que muestra cómo una decidida voluntad política y un cuidado diseño técnico son necesarios para avanzar hacia una mayor igualdad entre los ciudadanos.
Pero estos temas no están en la agenda política. Predominan los acontecimientos de autonomía diferenciada, que tuvieron su origen en las solicitudes de los consejos regionales de Véneto y Lombardía de adquirir todas las competencias posibles manteniendo una parte de lo que definen como su residuo fiscal en su territorio; y que cobró impulso cuando Emilia-Romaña, liderada por el Partido Demócrata, hizo solicitudes similares. A principios de 2018, el gobierno Gentiloni firmó preacuerdos de contenido muy cuestionable con las tres Regiones. El posterior gobierno de la Liga-Movimiento 5 Estrellas estuvo muy cerca de conceder todos los poderes y privilegios financieros solicitados, pero sólo se vio frenado por una reconsideración de la cuestión por parte del Movimiento 5 Estrellas. Tras haber abandonado las prioridades durante el período Covid, la autonomía regional diferenciada volvió al primer plano en 2022 con el gobierno Meloni, que adoptó una ley marco propuesta por el ministro Calderoli de la Liga Norte para favorecer al máximo las solicitudes regionales.
¿Por qué es una secesión de los ricos? Italia se transformaría radicalmente con el nacimiento de Regiones-Estados en su seno. De hecho, gozarían de poderes muy amplios en materias fundamentales, desde la escuela hasta la sanidad, desde las infraestructuras hasta el medio ambiente, pasando por las políticas industriales y en muchos otros ámbitos, como se reconstruye detalladamente en el volumen. El sistema de escuelas públicas italiano, el Servicio Nacional de Salud, la infraestructura unitaria y el sistema energético llegarían a su fin. Todo ello en un contexto de extrema confusión, dado que las competencias requeridas por las Regiones, a las que muy probablemente se sumarán inmediatamente todas las demás con estatuto ordinario, estarían en cualquier caso diferenciadas entre sí. El gobierno central tendría poderes residuales y jurisdicción sobre áreas geográficas. Italia se convertiría en un país arlequín, en el que sería imposible llevar a cabo políticas nacionales fundamentales, incluso en línea con las europeas; y en el que el sistema empresarial encontraría dificultades crecientes debido a la fragmentación legislativa y operativa que podría crearse en muchos mercados, desde la construcción hasta los productos alimentarios.
La secesión de los ricos también se produciría por aspectos económicos. De hecho, las Regiones solicitantes pretenden obtener condiciones ventajosas completamente similares a las de las autonomías especiales. Véneto y Lombardía siempre han vinculado claramente las solicitudes de autonomía al deseo de retener para sí una parte del llamado "residuo fiscal regional", es decir, una cantidad hipotética igual a la diferencia entre los ingresos fiscales y el gasto público que se realizan dentro de sus países. fronteras. Se trata del "dinero del Norte" de la tradición de la Liga Norte: un cálculo engañoso que no tiene en cuenta las disposiciones constitucionales relativas a la progresividad de la recaudación de impuestos y a la universalidad del acceso de los ciudadanos a los servicios públicos: los residuos fiscales pertenecen a los individuos, no a los territorios. El instrumento para obtenerlo es técnicamente complejo, pero políticamente claro: la fijación de un tipo de reparto de los ingresos de los impuestos nacionales, que permitiría a las Regiones disfrutar de recursos garantizados sin tener que gravar a sus ciudadanos. Recursos que podrían crecer con el tiempo, en detrimento de otros italianos. Y no se sabe nada sobre otros posibles efectos financieros a su favor, por ejemplo relacionados con la libre transferencia de partes de los bienes públicos nacionales. El énfasis comunicativo en la determinación simultánea de los niveles esenciales de rendimiento (Lep) tiene poco valor: aparte de las dificultades técnicas, solucionarlos sin garantizar recursos adicionales muy importantes significa cristalizar las disparidades existentes.
Los ministros de la Liga Norte a quienes se encomendó la cuestión - primero en el gobierno de Conte I, luego en el gobierno de Meloni - intentaron prever métodos procesales para lograr una autonomía diferenciada, lo más favorable posible para las Regiones. Se basan en la centralidad de la negociación entre los ejecutivos nacional y regional, en la marginación del papel del Parlamento, al que se encomendarían tareas de mero testimonio, en el máximo secreto posible sobre los contenidos específicos de los acuerdos Estado- Regiones , que debe mantenerse cuidadosamente alejado de la atención de la opinión pública, sobre la transferencia de decisiones fundamentales y detalladas a comisiones mixtas, siempre Estados-regiones, con decisiones también protegidas de la intervención del Parlamento y del Tribunal Constitucional. El proyecto de ley del gobierno que pretende lograr estos resultados se encuentra actualmente (octubre de 2023) en discusión en el Senado.
Italia necesita un proceso paciente de reescritura de sus estructuras descentralizadas, sin nostalgia centralista ni escapatorias hacia adelante. Deben rechazarse las solicitudes de mayor autonomía presentadas por las regiones de Véneto, Lombardía y Emilia-Romaña; el artículo 117 de la Constitución revisada, el tercer párrafo del artículo 116 eliminado, o al menos transformado radicalmente (como propone una ley de iniciativa popular impulsada por la Coordinación para la Democracia Constitucional, actualmente también en discusión en el Senado). El futuro de Italia en las próximas décadas depende de ello." (Gianfranco Viesti , Sinistrainrete, 23/10/23; traducción google)
