"Cada vez que en Gran Bretaña se habla de descentralización, se cita a Alemania como ejemplo de cómo hacerlo bien. En 2004, por ejemplo, Matthew Tempest, de The Guardian, calificó a Alemania como "quizá el ejemplo más avanzado de gobierno descentralizado". Y la semana pasada, Andy Burnham, alcalde del Gran Manchester, sugirió, sin ninguna originalidad, que se aplicaran los métodos alemanes para resolver la agobiante desigualdad regional de Gran Bretaña. "Así es como se ve la verdadera nivelación", dijo Burnham, de nuevo en el (antes Manchester) Guardian: "una ley básica en la Constitución alemana que exige la igualdad entre los 16 estados".
Sus palabras se hacían eco de las del Ministro de Estado para Alemania Oriental, que acababa de visitar el país. Junto a Burnham en la Conferencia del Norte, Carsten Schneider declaró: "El objetivo de crear condiciones de vida iguales en toda Alemania se encuentra incluso en nuestra Constitución. Hay buenas razones para ello. Si las regiones se separan, es malo para todos. Si prosperan diversas regiones, prosperará todo el país".
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"Cuando uno visita Alemania", escribió Burnham, "puede ver y sentir el éxito de esta política allá donde vaya en los altos estándares de las infraestructuras de transporte y el espacio público". Obviamente, Burnham nunca ha viajado en Deutsche Bahn. Debido al envejecimiento de las infraestructuras y a un enorme retraso en las inversiones, los ferrocarriles alemanes ya no son muy puntuales. Una investigación de ARD en septiembre reveló que la red ferroviaria estaba "al borde del colapso". Y, como en el Reino Unido, es un símbolo de la incapacidad de Alemania para invertir por igual en todas sus regiones.
La política ensalzada por políticos de centro-izquierda como Schneider y Burnham es el gigantesco proyecto conocido como Aufbau Ost, la reconstrucción del antiguo Este comunista durante los últimos 30 años. Cuando ambos se reunificaron, el PIB del Oeste era un 50% superior al del Este; visitar este último cuando yo era adolescente era como viajar en el tiempo a un pasado vagamente distópico, con diminutos coches de plástico que chisporroteaban, el omnipresente olor a humo de carbón y una enorme escasez de pintura para casas y papel higiénico que no rayara.
El Canciller Helmut Kohl prometió "paisajes florecientes" en el Este cuando cayera el Muro de Berlín. Ocurrió lo contrario. La producción industrial cayó un 70%. Se cerró un tercio de las fábricas del Este, muchas de las cuales se vendieron por una miseria a los occidentales. El desempleo se disparó. Las inversiones no pudieron frenar la hemorragia. En 1995, el gobierno de Kohl, alarmado, elaboró un plan para financiar adecuadamente la Aufbau, al que denominó Solidarpakt: el "pacto de solidaridad". El plan se diseñó para cumplir la cláusula constitucional de la que alardeaba Burnham, que responsabiliza al gobierno federal de la "creación de condiciones de vida equivalentes" en todo el país.
Lo que constituye condiciones equivalentes está, por supuesto, abierto a la interpretación. Los conservadores suelen entender que significa igualdad de infraestructuras públicas: carreteras, ferrocarriles, telecomunicaciones. Pero la izquierda suele insistir en que también debe significar niveles similares de salarios y pensiones. Periódicamente, los gobiernos de los estados se pelean por los detalles de las fórmulas, sugiriendo retoques que les favorecerían. No obstante, el principio de redistribución federal se ha mantenido firme.
Al fin y al cabo, el Solidarpakt impulsó un sistema que ya existía desde 1949, cuando se creó la República Federal bajo la atenta mirada de los aliados ocupantes. Ese sistema se conoce como Länderfinanzausgleich (literalmente: "Igualación financiera de los Estados"), y surgió de otro artículo de la Constitución, que establece que "se garantizará por ley... que se compense adecuadamente la diferente capacidad financiera de los Länder". Básicamente, regula la transferencia de ingresos fiscales de los Länder (estados) más ricos a los más pobres.
Pero en los años noventa, el Länderfinanzausgleich no proporcionó ni de lejos el dinero suficiente para evitar el colapso económico total en el Este. Para ello se necesitaban cientos de miles de millones. Un nuevo "recargo de solidaridad" temporal para financiar el Este apareció en las nóminas como el 7,5% del impuesto sobre la renta de los alemanes. Se subieron los impuestos sobre la gasolina. Además, se crearon grandes fondos especiales para financiar la cultura, la policía y las infraestructuras de Berlín, acordes con el estatus de la ciudad como nueva-vieja capital del país reunificado. Otros cientos de miles de millones de euros fluyeron hacia el Este, en forma de pensiones estatales que reconocían la vida laboral de los orientales, aunque hubieran trabajado en un sistema que se había hundido y cuya moneda casi no valía nada.
Nadie sabe exactamente cuánto "costó" la reunificación, porque hay muchas formas diferentes de calcularlo, pero sin duda supera con creces el billón de euros. Aufbau Ost supuso una enorme carga para la economía, pero significó que los "nuevos Estados federados" recibieron pronto autopistas lisas y estaciones de tren relucientes. Los centros urbanos y los castillos, desde el Báltico hasta la frontera checa, se renovaron impecablemente. Poco a poco se fue reduciendo el impuesto de solidaridad. Hoy, sólo las rentas altas pagan el recargo.
¿Aceptarían alguna vez los ingleses semejante carga? A pesar de las quejas de la prensa, en general los alemanes occidentales lo consideraban un deber hacia sus hermanos que sufrían bajo el comunismo. La caída del Muro de Berlín dio al proyecto una urgencia histórica sin precedentes. Sencillamente, no había alternativa. ¿Se puede imaginar realmente que Londres y los países del interior tomen una por el Norte? ¿Durante el tiempo necesario para marcar la diferencia?
¿Y hasta qué punto debería inspirarnos Alemania? Länderfinanzausgleich es complicado de una forma que sólo Alemania puede hacer complicada: Sueddeutsche Zeitung escribió una vez que sólo unas pocas docenas de personas entienden realmente cómo funciona, lo que no debería ser el caso en una democracia.
Y aunque la labor de "nivelación" de Alemania ha recorrido un largo camino, no está ni mucho menos terminada. Muchas ciudades del Este - Leipzig, Dresde, Berlín - son más prósperas que algunas de sus equivalentes occidentales. La capital ya no es la peor parada del país en materia de desempleo, sino Bremen, en el noroeste. Pero los niveles de renta en el Este siguen siendo obstinadamente más bajos: en 2020, el salario bruto medio, de 36.499 euros, seguía siendo 7.440 euros inferior al del Oeste.
Otros vectores apuntan también a la desigualdad. Según un estudio de la Fundación Friedrich Ebert, un think tank vinculado al SPD de centro-izquierda, la mayoría de las zonas rurales del Este se encuentran en una "crisis estructural duradera", debido a la despoblación, los bajos salarios y la falta de banda ancha. Muchas pequeñas ciudades occidentales también se enfrentan a la desindustrialización y al aumento de la pobreza, al igual que el norte de Inglaterra. La nivelación no ha evitado su declive. No obstante, la mayoría de los beneficiarios netos del Länderfinanzausgleich siguen estando en el Este.
Luego está la capital -ese extraño engendro de Este y Oeste- que, aunque ahora muestra un crecimiento superior a la media, sigue recibiendo la mayor ayuda del bote: 3.600 millones de euros de un total de 17.000 millones en 2021. También recibe miles de millones adicionales de un fondo federal separado para regiones con problemas, porque de lo contrario la ciudad no podría pagar su deuda de 60.000 millones de euros. Esto ha suscitado quejas en algunas partes del país. Aunque Berlín se ha recuperado, el resto del país la sigue considerando destartalada, decrépita y anárquica. Cuando, en Nochevieja, unos jóvenes atacaron e hirieron a policías y socorristas con fuegos artificiales en escenas bélicas en las calles de Berlín, los dirigentes bávaros arremetieron contra la "caótica" capital. Baviera, antaño un reino rural pobre poblado por paletos con pantalones de cuero, fue un receptor neto de transferencias financieras hasta finales de los años ochenta. En la actualidad, es líder de Alemania en turismo, tecnología y educación.
¿Por qué, se preguntan los bávaros, deberían financiar al "Estado fallido" de Berlín, que ni siquiera puede mantener el orden y tiene que repetir unas elecciones locales el mes que viene debido a las irregularidades rampantes?
Del mismo modo, cuando hace unos años Berlín decidió convertirse en el primer y único Estado alemán en ofrecer guarderías gratuitas, las protestas procedentes de Múnich fueron sonoras: ¿por qué debemos pagar por algo que esos berlineses perdedores, con sus 60.000 millones de euros de deuda, apenas pueden permitirse? En tales ocasiones, los políticos de los Estados más ricos exigen inevitablemente una reforma: una especie de antinivelación. La semana pasada, el ministro bávaro de Finanzas, Albert Füracker, dijo que no quería seguir financiando los "programas de bienestar" de Berlín y anunció que Baviera recurriría el Länderfinanzausgleich ante el Tribunal Constitucional. ¿Alguien debería decírselo a Andy Burnham?
Al igual que en Gran Bretaña, la capital alemana recibe indudablemente más de lo que le corresponde. ¿Podemos, entonces, considerar realmente a la nación como un modelo de nivelación? Y, lo que quizá sea más importante: ¿es el hercúleo reto de injertar un antiguo país comunista en bancarrota en una economía capitalista moderna comparable de algún modo a la tarea de abordar el declive industrial y la falta de inversión en regiones como el noreste de Inglaterra o Gales? ¿Puede Gran Bretaña aprender de Alemania, o la solución alemana es demasiado, bueno, alemana?
Para responder plenamente a esta pregunta, tenemos que mirar más allá del nacimiento del Länderfinanzausgleich, a la historia de la que surgió la política. Esa historia es radicalmente distinta de la de Inglaterra. Hasta que Prusia reunió la mayor parte de las tierras de habla alemana en un imperio (el Segundo Reich) en 1871, el lugar que llamamos Alemania comprendía docenas de reinos y ducados. Ninguna metrópoli se enseñoreaba del resto. Inglaterra, por su parte, se convirtió en país en el año 927. El gobierno monárquico lleva más de un milenio recaudando impuestos desde su percha en Londres. Sólo con el Tercer Reich Alemania centralizó realmente el poder (y las finanzas) en Berlín. Ya sabemos cómo acabó aquello.
Tras la guerra, el país se reformó a propósito para que no tuviera un centro fuerte. Aunque Berlín está empezando a florecer económicamente de nuevo -atrae más capital de nueva creación que ninguna otra ciudad alemana-, nunca será un Londres, que genera la mayor parte de la riqueza de la nación y luego la distribuye como un rey caprichoso. Para alterar estructuras tan arraigadas hace falta una catástrofe, o bien décadas de lentos cambios. La "devolución" alemana se impuso originalmente por la fuerza de unas pocas palabras en una constitución, dictada por las potencias ocupantes, habiendo sido el país escenario de algunos de los dramas más desgarradores del siglo XX. La caída de dos dictaduras exigió medidas drásticas. Inglaterra no ha conocido convulsiones tan graves en los tiempos modernos.
La conciencia de la historia y un profundo deseo de estabilidad hacen que el Estado alemán haya estado dispuesto a asumir enormes tareas -y a gastar mucho dinero en ellas- de una forma que puede parecer extraña y exagerada para algunos en Westminster. No estoy seguro de que Andy Burnham sea consciente de la magnitud del cambio necesario para transformar el sistema inglés en algo parecido al alemán. Uno podría soñar con transformar el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte en una federación. Quizá sea eso lo que realmente haga falta para lograr más igualdad. Pero, ¿accedería alguna vez Londres a una medida tan radical? Es probable que a la capital le convenga salir del paso y que las provincias mendiguen migajas." (Maurice Frank , UnHerd, 31/01/23; traducción DEEPL)
