"El Tribunal de Justicia de la UE (TJ) ha dictado hoy una importante
decisión que esclarece algunos aspectos clave en el régimen de la
inmunidad de los diputados en el Parlamento Europeo. Puede consultarse aquí. Intentaré explicar lo que dice, por qué lo dice y las consecuencias de lo que dice.
Lo primero que hay que aclarar es la naturaleza de la sentencia dictada
por el Tribunal de Luxemburgo. Responde a una cuestión prejudicial
planteada por el Tribunal Supremo español. El mecanismo de las
cuestiones prejudiciales implica que un tribunal de un Estado miembro de
la UE tiene dudas sobre la interpretación de algún precepto del Derecho
de la UE. Ante esta duda, acude al TJ para que aclare la interpretación
del Derecho europeo atinente para el caso. La sentencia del TJ
establece esa intepretación y con esta interpretación el tribunal
nacional resuelve el caso que tiene entre manos.
Este tipo de decisiones interpretativas no existen en nuestro Derecho de origen interno, y eso explica las confusiones que existen sobre la naturaleza de la que ha dictado el Tribunal de Luxemburgo. No es un recurso contra una decisión del Tribunal Supremo ni de ninguna manera enmienda ninguna decisión del Tribunal Supremo; sino que lo que hace es interpretar el Derecho europeo. Ciertamente, esa interpretación tendrá consecuencias, como veremos; pero no es una instanacia que haya revocado o anulado ninguna decisión del Tribunal Supremo. Es importante aclararlo.
Este tipo de decisiones interpretativas no existen en nuestro Derecho de origen interno, y eso explica las confusiones que existen sobre la naturaleza de la que ha dictado el Tribunal de Luxemburgo. No es un recurso contra una decisión del Tribunal Supremo ni de ninguna manera enmienda ninguna decisión del Tribunal Supremo; sino que lo que hace es interpretar el Derecho europeo. Ciertamente, esa interpretación tendrá consecuencias, como veremos; pero no es una instanacia que haya revocado o anulado ninguna decisión del Tribunal Supremo. Es importante aclararlo.
¿Qué es lo que interpreta esta decsión del Tribunal de Luxemburgo? la
normativa sobre inmunidades de los diputados en el Parlamento Europeo
y, en concreto, cuándo comienzan a gozar de la inmunidad parlamentaria.
Antes de seguir, sin embargo, es necesario explicar en qué consiste la
inmunidad parlamentaria, porque sobre esto también hay cierta confusión.
Por razones históricas que ahora no es necesario desarrollar, se ha
entendido que los miembros de algunos parlamentos deberían gozar de un
privilegio consistente en que no podían ser detenidos ni juzgados más
que si el propio parlamento al que pertenecen así lo autoriza. Se
establece así una excepción a la regla de que todos somos iguales ante
la ley para dotar de un estatus especial a los miembros de las cámaras.
Es, desde luego, discutible (y discutido) que actualmente esté justificado este régimen privilegiado para algunos políticos; pero aquí no entraremos en ello. Apuntaremos tan solo que el Derecho de la UE prevé este régimen privilegiado para los miembros del Parlamento Europeo que, como digo, no implica que no hayan de responder de sus actos; sino que para poder ser perseguidos ha de contarse con una autorización del Parlamento Europeo.(...)
Es, desde luego, discutible (y discutido) que actualmente esté justificado este régimen privilegiado para algunos políticos; pero aquí no entraremos en ello. Apuntaremos tan solo que el Derecho de la UE prevé este régimen privilegiado para los miembros del Parlamento Europeo que, como digo, no implica que no hayan de responder de sus actos; sino que para poder ser perseguidos ha de contarse con una autorización del Parlamento Europeo.(...)
Así pues, nos quedamos con que los miembros del Parlamento europeo no pueden ser detenidos ni juzgados sin que el Parlamento Europeo lo autorice (el procedimiento para conseguir esta autorización está en el artículo 9 del Reglamento del Parlamento Europeo). La duda que se plantea es cuándo adquieren la condición de miembros del Parlamento Europeo,
lo que determina el momento en el que da comienzo esta inmunidad. Este
es el tema sobre el que tenía dudas el Tribunal Supremo español y que
ahora resuelve el Tribunal de Luxemburgo.
¿De dónde surgen estas dudas? Bien, en principio podría pensarse que
está claro este momento. El artículo 4 de Reglamento del Parlamento
Europeo dice que el mandato del diputado "comienza y expira según lo
dispuesto en los artículos 5 y 13 del Acta de 20 de septiembre de 1976"
(artículo 4 del Reglamento del Parlamento Europeo). Y si vamos a ese acta veremos que en su artículo 5 nos indica lo siguiente:
"1. El periodo quinqunal para el que son elegidos los diputados al
Parlamento Europeo se iniciará con la apertura del primer período de
sesiones después de cada elección.
Este período quinquenal podrá ampliarse o reducirse con arreglo a lo
dispuesto en el párrafo segundo del apartado 2 del artículo 10.
2. El mandato de cada diputado comenzará y expirará al mismo tiempo que el período quinqunal contemplado en el apartado 1."
No parecen existir muchas dudas sobre que el momento en el que se inicia
el mandato del diputado es el de la sesión constitutiva del Parlamento
europeo y que antes de ese momento no es diputado y, por tanto, no goza
de las prerrogativas de tal.
Esta ha sido la interpretación que hasta ahora se había seguido de manera, creo, prácticamente unánime.
Esta ha sido la interpretación que hasta ahora se había seguido de manera, creo, prácticamente unánime.
Esta intepretación tenía, además, una ventaja: en lo que se refiere a la
elección de los diputados al Parlamento europeo hay una combinación de
reglas europeas comunes y de reglas nacionales (artículo 8 del Acta de
20 de septiembre de 1976); de tal manera que cada diputado es elegido en
su propio país de acuerdo con las reglas electorales de éste (en líneas
generales, esto aún tendría algunos matices) y es cuando ha concluido
ese procedimiento cuando las autoridades nacionales dan traslado del
resultado al Parlamento Europeo y comienzan a operar las reglas propias
de la UE. Aunque este esquema tiene importantes matizaciones en sus
líneas básicas nos puede servir para visualizar cómo se articulan los
derechos nacionales y el derecho europeo en la elección y nombramiento
de los diputados al Parlamento Europeo.
Este era el estado de la cuestión; pero el Tribunal Supremo español
tenía dudas sobre si esta era la interpretación correcta y por eso
consulta al Tribunal de Luxemburgo. Ahora bien ¿qué razones habría para
dudar?
Bueno, no es descabellado pensar que las inmunidades podrían operar
desde un momento anterior a la primera sesión constitutiva del
Parlamento. En caso de que en un Estado se prohibiese a quien ha sido
elegido como eurodiputado acudir a la sesión constitutiva del Parlamento
Europeo privándole así de la condición de europarlamentario ¿sería esto
indiferente para el Derecho de la UE? Intuitivamente no parece
razonable pensar que absolutamente todo lo que pase antes de esa primera
sesión del Parlamento Europeo sea irrelevante para el Derecho europeo y
es, por tanto, razonable que esa duda exista y que, por tanto, sea
conveniente consultar al Tribunal de Luxemburgo sobre este extremo. A
esto responde la consulta del Tribunal Supremo y la sentencia del TJ de
19 de diciembre de 2019.
¿Y qué es lo que dice la Sentencia? Pues que pese a lo que dice el artículo 5 del Acta de 20 de septiembre de 1976, el
diputado lo es desde que se proclama el resultado de las elecciones,
incluso antes de cumplir con las formalidades para acceder al cargo que
se exijan en cada Estado.
No entraré aquí en cómo fundamenta el Tribunal de Luxemburgo esta
conclusión en el Derecho de la UE porque el análisis excedería el marco
de esta breve nota, aunque apuntaré que el apoyo en la literalidad de
los preceptos es como mínimo "escaso"; pero se ve compensado con una
justificación teleológica fuerte: de intepretarlo de otra manera se
daría un instrumento a los estados para convertir en inoperante la
condición de diputado europeo. Esta justificación, a su vez, trasluce
una desconfianza hacia los Estados miembros de la UE que no casa, a mi
juicio, excesivamente bien con elementos estructurales del Derecho
europeo; pero tampoco entraré en ello porque mi propósito aquí es
simplemente presentar lo que hay y juzgar lo menos posible.
Y lo que hay es que con esta sentencia se produce una disociación entre
la adquisición de la condición de diputado europeo, que se produce
cuando se publican los resultados de las elecciones; y el inicio de su
mandato; que se retrasa hasta la sesión constitutiva del nuevo
Parlamento. Veremos cómo se proyecta esta distinción en las múltiples
regulaciones de detalle sobre el régimen parlamentario; una cuestión
sobre la que, de nuevo, aquí no podemos detenernos.
Si que nos detendremos, en cambio, en las implicaciones que esto tiene
para el régimen de la inmunidad parlamentaria, y que se concreta en que
no podrán ser impedidos de acudir a las sesiones del Parlamento europeo.
Nos quedaremos con que tras la
sentencia del Tribunal de Luxemburgo de 19 de diciembre, quienes han
sido elegidos diputados al Parlamento Europeo no pueden ser detenidos
sin consentimiento del Parlamento Europeo desde el momento en el que se
publican los resultados de las elecciones en las que han sido designados.
Veremos un poco más adelante qué implica esto para el Sr. Junqueras; pero comenzaremos viendo cómo afecta esto a los Sres. Puigdemont y Comín, pese a no haber intervenido en este procedimiento.
Y les afecta, porque nadie podrá desconocer desde hoy esta
interpretación del Tribunal de Luxemburgo. Todos deberán estar a lo que
ha dicho hoy el TJ y que implica, como hemos visto, que los
eurodiputados gozan de inmunidad desde el momento en el que son
elegidos. De esta manera, hemos de considerar que los Sres. Puigdemont y
Comín gozan de inmunidad desde hoy mismo. No creo que pudieran ser
detenidos ni aunque se presentaran hoy mismo en la frontera española.
¿Durará para siempre esta situación? No. Concluirá cuando el Parlamento
europeo autorice que sean juzgados. Ahora bien, esta autorización es una
decisión política sobre la que tendrán que posicionarse los distintos
grupos políticos del Parlamento Europeo. Obviamente, sería grave que el
Parlamento no concediera esta autorización (suplicatorio); pero
jurídicamente podrían hacerlo. Lógicamente si eso pasara que nadie se
pregunte entonces por qué Vox ganaría las próximas elecciones en España;
pero, bueno, esto ya es especular. Lo lógico sería que se concediera la
autorización para actuar contra los Sres. Puigdemont y Comín; pero nada
puede descartarse.
Si se concediera, una vez producida la suspensión de la inmunidad
todo continuaría como hasta ahora; pero entiendo que, por ejemplo, ahora
mismo las euroórdenes emitidas respecto a ellos deberían entenderse
suspendidas como consecuencia de su sobrevenida inmunidad; así cono las
órdenes de detención nacional que pesan sobre ellos.
¿Y en cuánto a Junqueras? Bueno, sobre Junqueras pesa una pena de
inhabilitación, cuya ejecución implica que su mandato como diputado
cesa al haber perdido, por decisión judicial, la capacidad para ejercer
cargos públicos. Esta anulación del mandato del diputado como
consecuencia de una decisión de una autoridad de su país esta prevista
en el artículo 13 del Acta de 20 de septiembre de 1976. No plantea, en
principio, problemas y supone que con independencia de todo lo que se ha
dicho hasta ahora, el mandato de Junqueras terminará cuando comience la
ejecución de su pena de inhabilitación.
Pero esta pena, por lo que dice la propia Sentencia del Tribunal de
Luxemburgo, no ha comenzado todavía a ejecutarse. El Tribunal Supremo
mantiene suspendida la inhabilitación, lo que implica que a día de hoy
el Sr. Junqueras no está inhabilitado. Esto quiere decir que es
eurodiputado y goza de inmunidad.
¿Qué implica esto? Me parece que quiere decir que debería ser puesto en libertad para que pudiera acudir a las sesiones del Parlamento Europeo.
Admito que hay dudas sobre este punto, porque el Tribunal de Luxemburgo
mantiene en esta sentencia que comentamos que el Tribunal Supremo
español podría haber mantenido la prisión provisional de Junqueras si
hubiera solicitado la suspensión de la inmunidad, lo que podría ser
entendido como la introducción de un mecanismo de suspensión cautelar de
la inmunidad como consecuencia de la solicitud del Tribunal Supremo.
Esto es, como si la mera solicitud de la suspensión, cuando el
beneficiario se encuentra en prisión, implicara la suspensión de la
inmunidad en tanto el Parlamento resuelve.
A mí me parece una interpretación demasiado alambicada; pero no niego que sea posible. Si se admitiera resultaría que el Tribunal Supremo podría pedir el suplicatorio manteniendo al Sr. Junqueras en prisión y sin necesidad de ejecutar la pena de inhabilitación. Si no se admitiera esta interpretación, sin embargo, resultaría que a salvo que se ejecutara la pena de inhabilitación, el Sr. Junqueras tendría que ser puesto en libertad.
A mí me parece una interpretación demasiado alambicada; pero no niego que sea posible. Si se admitiera resultaría que el Tribunal Supremo podría pedir el suplicatorio manteniendo al Sr. Junqueras en prisión y sin necesidad de ejecutar la pena de inhabilitación. Si no se admitiera esta interpretación, sin embargo, resultaría que a salvo que se ejecutara la pena de inhabilitación, el Sr. Junqueras tendría que ser puesto en libertad.
Personalmente optaría por lo siguiente: no ejecutar todavía la pena
de inhabilitación y poner en libertad a Junqueras para que pueda
adquirir la condición de diputado europeo para, a continuación, ejecutar
la inhabilitación y trasladar esto al Parlamento europeo para que se
ponga fin a la condición de diputado del Sr. Junqueras.
¿Por qué estas vueltas? Tiene una explicación.
En la sentencia del TJ de 19 de diciembre se mantiene que al no haber
reconocido la inmunidad del Sr. Junqueras se le privó de la condición de
diputado europeo, lo que afectó a su derecho fundamental a la
participación política. El argumento es que el Tribunal Supremo español
debería haber admitido la inmunidad desde la elección del Sr. Junqueras
y, a partir de ahí, haberle autorizado a participar en la sesión
constitutiva del Parlamento Europeo.
Evidentemente, como esto forma parte del pasado tiene una difícil solución; pero algo se resolvería si ahora se permitiera que adquiera la condición de eurodiputado. La perdería inmediatamente, pero ya no podría decirse que se le privó totalmente de su derecho a la participación política, lo que de cara a lo que pudiera resolver el Tribunal de Estrasburgo, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, podría ser relevante.
Evidentemente, como esto forma parte del pasado tiene una difícil solución; pero algo se resolvería si ahora se permitiera que adquiera la condición de eurodiputado. La perdería inmediatamente, pero ya no podría decirse que se le privó totalmente de su derecho a la participación política, lo que de cara a lo que pudiera resolver el Tribunal de Estrasburgo, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, podría ser relevante.
¡Qué lío! ¿no?
Bueno, pues sí; pero nadie dijo que el Dereho fuera fácil (...)" (El jardín de las hipótesis inconclusas, 19/12/19)
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