"(...) De manera más general, la Comisión de Venecia ha impulsado la
adopción de diversas directrices y recomendaciones del Consejo de Europa
con criterios internacionales aplicables a procesos electorales y a
referéndums, como el Código de Conducta sobre Referéndums del año 2007.
Este
texto resulta particularmente relevante a nuestros efectos y, a mi
juicio, convendría atenerse escrupulosamente al mismo por todo lo que
significa en términos de legalidad y legitimidad internacional. Lo
primero que cabe destacar es que, como no podía ser de otro modo en un
Estado de derecho, el Código de Conducta establece que el recurso al
referéndum debe respetar el conjunto del ordenamiento jurídico y solo
puede ser organizado si la Constitución o las leyes así lo prevén.
Algo
similar parecía estimar el Consejo Asesor para la Transición Nacional
cuando consideraba, en su primer informe, que una consulta al margen de
la legalidad presentaría muchos inconvenientes, entre ellos el de la
posible “deslegitimación de los resultados —también en la esfera
internacional—”, por lo que desaconsejaba este escenario alternativo.
A
esta consideración inicial sobre el marco legal debe añadirse también
que, según el Código de Conducta, las normas sobre los referéndums deben
tener rango legislativo; y, especialmente, ser estables, es decir, que
los elementos fundamentales del derecho referendario no deberían ser
objeto de modificación “un año antes, al menos, de la celebración del
referéndum”.
De manera especial, el Código de Conducta subraya que entre
las normas fundamentales que deberían gozar de esta garantía de
estabilidad se hallan las relacionadas con “la composición de la
comisión electoral”.
Resulta claro que la única manera de llevar a
cabo un proceso referendario creíble internacionalmente es que sea
organizado y supervisado por una comisión independiente e imparcial —una
Junta Electoral en nuestro sistema— que esté preestablecida y sea
permanente.
El Código de Conducta establece, así, una serie de criterios
en relación con la administración electoral y la justicia electoral
que, indudablemente, requieren aun amplios desarrollos en el proceso
hacia un futuro referéndum. En este sentido, resultaría inaceptable la
creación ex profeso de órganos de administración y justicia electoral,
pues la credibilidad de todo el proceso se resentiría gravemente.
El tema no es en absoluto baladí, pues la justicia electoral resulta un
elemento fundamental en la medida que otorga plena confianza en el rigor
de la celebración de todo el proceso referendario o consultivo y
garantiza los procedimientos y el control jurisdiccional.
Se ocupa,
además, de asegurar la neutralidad de los poderes públicos y de los
medios de comunicación públicos, así como de la campaña informativa, de
la objetividad de la información, y de la propaganda y el equilibrio y
la igualdad de oportunidades entre los partidarios de las distintas
posiciones sujetas al referéndum o consulta, temas de los que se ocupa
extensamente también el Código de Conducta. (...)
Otra cuestión altamente relevante, a mi entender, es la del censo
electoral. De conformidad con el Código de Conducta, el censo electoral
debe ser permanente y debe hacer referencia a un registro puesto al día
permanentemente, las listas electorales deben ser públicas y deben
existir procedimientos administrativos y judiciales para corregir las
inscripciones erróneas o inscribir a aquellas personas que no aparezcan
en las listas.
Requisitos que cumple debida y sobradamente el sistema de
censo electoral utilizado en los diversos procesos electorales y en los
referéndums celebrados en España, o el sistema de los padrones
municipales en relación con las consultas locales, pero que no se
cumplirían si se utilizaran otras listas o un censo ad hoc en un marco
no amparado legalmente.
Igualmente, permitir excepcionalmente en
una futura consulta como la propuesta de voto de los mayores de 16 años y
de los extranjeros residentes —personas que en otros procesos
electorales, como las elecciones autonómicas, no gozan de este derecho—
erosionaría también la credibilidad del proceso y de la misma consulta.
Por
todo ello, creo que el proceso puesto en marcha para una futura
consulta debería dotarse de la máxima credibilidad y rigor. Esto solo
puede hacerse en un Estado de derecho con las adecuadas garantías y
marcos legales.
En este sentido, hay diversos elementos que, a mi
juicio, requieren mayores desarrollos, amplios acuerdos políticos y
numerosas precisiones normativas, para poder situarnos ante una consulta
o referéndum que reúna los elementos de legitimidad y legalidad —o, si
se quiere, de rigor, seriedad y credibilidad— exigibles
internacionalmente. (...)" ('La consulta y su legitimación internacional', de Xavier Pons Rafols en El País, en Caffe Reggio, 07/02/2014)
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