El reconocimiento de las minorías nacionales, en el seno del Consejo de Europa --organismo en el que más se ha avanzado en este ámbito-- tiene consecuencias --en el ámbito político, lingüístico, etc-- que el sistema constitucional español cumple de forma indiscutible...

"(...) --Pregunta: Usted ha seguido de cerca el proceso soberanista en Cataluña, que ha derivado hasta el juicio en el Tribunal Supremo. Todos los dirigentes independentistas se refieren al mandato político, a la necesidad de impulsar un proyecto “democrático” por encima de las limitaciones de la ley. ¿Es un debate que debamos tener en cuenta, de una forma seria y real en los próximos años?

--Respuesta: Considero que hay que diferenciar dos aspectos. En primer lugar, el principio de legalidad o imperio de la ley (rule of law). Es un principio irrenunciable en todo sistema democrático; un principio esencial, sin el que ningún sistema democrático puede sobrevivir. Es un principio que garantiza la seguridad, tanto jurídica como política. 

Y ambas son esenciales, indispensables; lo contrario es abrir la puerta a la destrucción del sistema. Y ese principio tiene una legitimidad inatacable, precisamente, por la naturaleza democrática del sistema político en el que se han hecho esas leyes.

Desde este punto de vista, la postura del independentismo tiene un problema irresoluble: está poniendo en entredicho la legitimidad democrática del sistema político --y, por tanto, la legitimidad de desobedecer sus leyes-- porque no reconoce el derecho a la autodeterminación --o su sucedáneo, el derecho a decidir--; o, en otras versiones, por no dejar que el electorado de Cataluña pueda manifestar en referéndum su voluntad sobre el estatus político de su comunidad. 

Pero ni en el Derecho internacional ni en las democracias constitucionales se reconoce el derecho de autodeterminación --o el derecho a decidir-- a pueblos de las características del catalán  --lo que dejó claro el tan recurrente Dictamen del Tribunal Supremo de Canadá sobre la secesión de Quebec (1998), que se utiliza y se manipula a antojo--, ni el derecho a referéndum para manifestar la voluntad sobre el estatus de una comunidad es un elemento necesario del modelo europeo de sistema democrático, como, por ejemplo, ha dejado muy claro en distintas ocasiones la Comisión de Venecia, del Consejo de Europa.

--¿Por tanto?

--Esa idea de democracia por encima y al margen del imperio de la ley que sostienen los dirigentes independentistas es una falacia. Como afirmó el Tribunal Supremo de Canadá en el mismo Dictamen, se trata de un argumento que, a primera vista, es seductor, porque se vincula a la idea democrática; pero cuando se analiza más en profundidad, resulta un argumento endeble, “porque malinterpreta el significado de la soberanía popular y la esencia de una democracia constitucional”.

 Dicho esto, ningún sistema democrático puede contemplar impasible, con tranquilidad, que una parte muy cualificada --cercana a la mitad del electorado-- de una comunidad tan importante como lo es Cataluña en España no se sientan vinculados al mismo y consideren que carece de legitimidad política. 

No hay sistema democrático que pueda pervivir a la larga si no logra la adhesión y la legitimidad de la inmensa mayoría de quienes integran la sociedad. Quienes insisten en la importancia de respetar el principio de legalidad no pueden ser indiferentes a la necesidad de que esa legalidad sea sentida como plenamente legítima.

El sistema político español tiene un arduo reto, que hasta ahora se ha empeñado en eludir: recuperar la legitimidad política en una mayoría ampliamente cualificada de la sociedad catalana. Es decir, una cosa es que Cataluña no pueda pretender un derecho a la secesión --salvo que, en su caso, concurriesen las condiciones que lo legitimarían como remedial secession, es decir como remedio--; otra es la necesidad del sistema político español de saber gestionar el reto del independentismo de forma irreprochablemente democrática; y, finalmente, la tercera, es la imperiosa necesidad de que el sistema político recupere una legitimidad política ampliamente mayoritaria en Cataluña.  (...)

--¿Es defendible la autodeterminación de Cataluña?

--Ya he dicho que el derecho de autodeterminación no es aplicable a Cataluña. Pero es indispensable saber gestionar de forma profundamente democrática el reto que el independentismo plantea. 

Y eso solo se puede hacer en estricto cumplimiento de los principios en los que se basa la Constitución. Lo que quiere decir que si el sistema político español no es capaz de ganarse la legitimidad política de esa mayoría cualificadamente amplia de la sociedad catalana va a tener ante sí un problema muy serio, porque no se puede mantener una crisis de este tipo abierta durante largo tiempo; y no se puede resolver por la pura vía de la imposición. La crisis del sistema democrático que una situación semejante acarrearía sería muy difícilmente sostenible; en el interior, en España, y en el contexto europeo. 

Y nadie sabe qué situaciones --especialmente de crisis-- va a encontrarse Europa en el futuro. No solo hay que ser escrupulosamente democrático en la gestión del reto independentista; además, hay que parecerlo. La imagen que se reciba en el exterior es muy importante y, dependiendo de la coyuntura europea, puede ser determinante.

--Porque, ¿puede Cataluña mirarse en el espejo de Escocia o Quebec, o es realmente un caso único?

--Ambas cosas. Los procesos de Quebec y Escocia están ahí y son difícilmente eludibles; cuando menos, en algunos aspectos. Por mucho que algunos se empeñen en ignorarlos o en sostener que no se pueden equiparar, ahí están. Pero se trata, en ambos casos, de sistemas constitucionales peculiares, modelo Westminster, en los que la idea de base es el concepto político --y no jurídico-- de Constitución, aunque, a partir de la patriación de la Constitución en 1982, Canadá es un híbrido singular. 

En Canadá, por razones históricas, la Constitución no dice nada sobre referéndums, por lo que no se planteaba el problema jurídico de la capacidad de un parlamento territorial para convocarlo; problema que sí existe en el Reino Unido y en España. Eso no es indiferente.

En Escocia, el referéndum se hizo con autorización expresa del Parlamento británico --que impuso condiciones--. Una autorización que no se puede entender sin los cálculos políticos –irresponsables-- de un primer ministro tan singular como David Cameron; una singularidad que le llevó a convocar, dos años más tarde, el referéndum sobre el Brexit, llevando al Reino Unido a la situación en que se encuentra en la actualidad. 

Más que si Cataluña puede mirarse en el espejo de Quebec y Escocia hay que preguntarse si España quiere mirarse en el espejo de Canadá y Reino Unido; y, aún más, si el sistema político español quiere aprender de esos dos procesos históricos o se empeña, como hasta ahora, en no hacerlo.

Por ejemplo, el hartazgo de la sociedad con el tema del referéndum y la soberanía, la fractura de la sociedad, etc. En cualquier caso, desde la perspectiva de los independentistas catalanes, esos espejos muestran aspectos que se niegan a ver y a tener en cuenta. De la imagen que ofrecen solo reparan en lo que conviene a sus pretensiones e ignoran todo lo que las pone en entredicho. Pero también tenemos el espejo del Reino Unido con el Brexit, de cuyo proceso todos debemos aprender mucho. (...)

--El Gobierno del PP, con Mariano Rajoy, ¿debería haber entrado en una negociación política en el momento en el que Artur Mas se lo pide? ¿Qué pudo haber hecho para que el conflicto no llegara hasta donde ha llegado?

--El sistema político español tiene dos alternativas viables y una muy arriesgada, casi suicida. 

Esta última es el inmovilismo. Las otras dos son: negociar con los nacionalistas las demandas que estos plantean, tal y como las plantean, o tomar la iniciativa y construir un sistema autonómico con profundas y amplias autonomías territoriales, pero con gran solidez y eficacia en el gobierno del conjunto del sistema, de forma que garantice la estabilidad del sistema político y la integración del conjunto. 

La primera de estas opciones lleva a unos resultados que ya conocemos: la construcción de un sistema falto de coherencia, hecho de sucesivos retales o trozos cogidos de aquí y de allá, a golpe de negociación política, en una dinámica que nunca logrará la satisfacción de las demandas nacionalistas, porque tienen una capacidad ilimitada de cambio

. La segunda alternativa requiere que las fuerzas políticas se decidan a tomar la iniciativa, para construir un sistema sólido y coherente, reconociendo todas las singularidades o diferencias que sea necesario reconocer. Pero eso solo se puede hacer con la vista puesta en un horizonte clara y netamente federal. 

Rajoy pudo haber negociado el pacto fiscal con Artur Mas. Hubiese sido una salida. Temporal, pero salida, al fin y al cabo. Lo que ocurre es que los problemas irresueltos del sistema autonómico seguirían ahí y volverían a aparecer y a crear problemas similares. Sobre todo, si ese hipotético acuerdo sobre el pacto fiscal hubiera sido un simple remiendo, sin integrarse en un sistema de financiación de todas las comunidades autónomas coherente y equitativo.  (...)

--¿Deberá España en algún momento impulsar algún tipo de ley similar a la Ley de Claridad canadiense?

--En España ocurre algo muy llamativo con la Ley de Claridad; unos y otros, quienes propugnan la independencia y quienes se oponen radicalmente a ella, están obnubilados con la Ley de Claridad. Y en Canadá es denostada por los soberanistas y es casi irrelevante para quienes se oponen a ellos. El problema es que la Ley de Claridad se interpreta a conveniencia, sin tener en cuenta por qué, cómo y para qué surge en Canadá.

 Los nacionalistas la ven con buenos ojos porque entienden que establece la competencia territorial para convocar un referéndum sobre la soberanía de su territorio. Y los contrarios a la independencia, porque consideran que pone unas condiciones tan estrictas, cuya evaluación deja en manos del Parlamento federal, que garantiza que no se les va a ir de las manos.

Pero ni unos ni otros han entendido la Ley de Claridad y lo que significa en Canadá. Esa Ley no avala la competencia para convocar referéndum de soberanía. Esa competencia, que, por las peculiaridades de la Constitución canadiense, no se discutía es externa y previa a la Ley de Claridad. Esta Ley nace, precisamente, para enfrentarse a la situación creada por esa competencia para convocar un referéndum sobre la soberanía por parte de una provincia; más claramente, para tratar de evitar que un referéndum semejante tenga efectos prácticos. 

Pero, además, se trata de una ley que es una interpretación de parte interesada --del Parlamento federal-- sobre lo que hay que deducir de lo que el TS dijo en el dictamen sobre la secesión de Quebec. Y es una interpretación discutida --por la Asamblea nacional de Quebec, por ejemplo-- y muy discutible como interpretación de la doctrina del TS.

--¿Por tanto?

--Creo que el momento de plantearse la necesidad de abordar jurídicamente el problema en esa vía no debe ser previo a intentar resolver políticamente el problema. Si el problema es democráticamente irresoluble, y así lo demostrase el paso del tiempo, democráticamente quizás no hay otro remedio que plantearse la regulación de cómo poder independizarse y sus condiciones. Por eso me parece tan irresponsable el inmovilismo en que se ha instalado el sistema político español. 

Otra cosa son los problemas de viabilidad que la pretensión independentista puede plantear, a pesar de una ley semejante. El Brexit es un ejemplo de ello en unas condiciones incomparablemente más sólidas para la pretensión del RU respecto a la UE que la de los independentistas catalanes respecto a España. 

--¿Qué verdades hay en el independentismo catalán o vasco cuando reivindica un autogobierno real, al entender que el Estado de las autonomías no lo ha garantizado?

--Hay una parte de verdad y, junto a ello, mucha exageración interesada. Por ejemplo, es inaceptable que tras casi 40 años de estatutos de autonomía siga abierta la discusión sobre las transferencias. En mi opinión, no todas las que se reclaman son indiscutibles y hay mucho de apariencia cuando se mencionan cantidades elevadas de competencias sin transferir, cuando en casi todos los casos se trata de aspectos muy concretos en materias en las que los servicios han sido transferidos. 

Pero también, por otra parte, se suele afirmar con arrogancia que España es el país con autonomías más amplias del mundo; y eso no es verdad.

Hay una gran descentralización del gasto y una muy potente estructura político-administrativa autonómica, pero la autonomía política de las comunidades autónomas está lastrada, entre otras razones, por la reserva al Estado de la competencia para establecer lo básico en la mayoría de las materias, como columna vertebral del sistema de distribución de competencias. Y, aunque no es el problema del País Vasco y de Navarra, el sistema de financiación sigue siendo el problema más importante, que más distorsiona, un tratamiento suficiente y equitativo de las comunidades. (...)

--¿Puede el nacionalismo catalán o vasco acomodarse en un Estado netamente federal? Históricamente se ha rechazado, al considerar que sería un Estado simétrico, que no recogería las diferencias como naciones.

--Considero que más que obsesionarse con la forma en que los nacionalismos territoriales plantean sus demandas, hay que mirar a qué es lo que es capaz de lograr el respaldo de una mayoría cualificadamente amplia de estas sociedades.

 Los sondeos de opinión periódicos que se realizan tanto en el País Vasco como en Cataluña ponen de relieve que es posible lograr ese amplio respaldo mediante fórmulas que no coinciden con las reclamaciones rupturistas de signo independentista o similar. La cuestión es que mientras no se impulsen esas alternativas el terreno de juego político se abandona a los nacionalistas y sus demandas. 

Por tanto, para mí la cuestión no es si la opción "netamente federal" que usted señala satisface o no a los partidos nacionalistas en el momento de plantearla y desarrollarla, sino si satisface suficientemente a una mayoría ampliamente cualificada de esas sociedades, de forma que no consideren una buena idea respaldar la opción independentista. Si la opción independentista no logra un respaldo cualificado, los partidos nacionalistas la abandonarán o se arriesgarán a la marginalidad política. 

--¿Es esa la dificultad de España en relación a otros países, de carácter federal, como Alemania, la necesidad de acomodar dos cuestiones, autogobierno y descentralización y reconocimiento nacional de dos de sus partes, Euskadi y Cataluña?

--Nuestro país es como es. Quien no lo acepte como punto de partida, se equivocará en la alternativa política que plantee. Es un país que carece de la homogeneidad de sentimiento nacional que existe, por ejemplo, en Alemania. Pero no somos el único país que debe afrontar una realidad compleja, de estas características. Cada país debe articular el sistema federal que sea adecuado a sus características. 

Y tenemos ejemplos de los que aprender. No estamos solos en el mundo de las democracias federales en esa peculiaridad. Pero hay que asumir que hay pretensiones --como la homogeneidad de sentimientos nacionales-- que nunca o, al menos, a corto plazo, podremos alcanzar, por lo que es mejor que no nos obsesionemos demasiado con ellas. Ciertamente, cuando esa homogeneidad de sentimientos no existe las cosas son más difíciles. Pero no se trata de resolver la cuestión de los sentimientos, sino de articular un sistema político sólidamente integrado y estable teniendo en cuenta esa realidad.

 Lo que ocurre es que cuando los nacionalistas reclaman el reconocimiento de sus comunidades como "nación" no concretan, en primer lugar, qué es lo que, a su juicio, supone ese reconocimiento, qué efectos tiene; y, por otra, acaban pretendiendo que su aceptación signifique lo que ellos creen que debe significar. En los sistemas democráticos en los que se habla con naturalidad de distintas naciones siempre se remarca que lo son "dentro de un único país" o "dentro de un país unido". 

Además, ese reconocimiento se limita al discurso puramente político. El reconocimiento de las minorías nacionales, en el seno del Consejo de Europa --organismo en el que más se ha avanzado en este ámbito-- tiene consecuencias --en el ámbito político, lingüístico, etc--  que el sistema constitucional español cumple de forma indiscutible. De acuerdo con este organismo, la condición nacional es un sentimiento personal de pertenencia, que a nadie se puede negar. Pero, más allá de ese reconocimiento, ¿qué se intenta con esa reclamación? Al final, en esos debates siempre se acaba en lo mismo: el intento de justificación del derecho de autodeterminación, se exprese como se exprese.  

Como en su día (2006) dijo Stéphane Dion, en el debate parlamentario sobre esta cuestión, los nacionalistas, con la reclamación del reconocimiento como nación pretenden introducir la confusión en las palabras para provocar la confusión en los espíritus. (...)"                

 (Entrevista a López Basaguren, experto en federalismo, Manel Manchón, Crónica Global, 17/03/19)