"El sistema de financiación autonómica que surja de la próxima reforma
debería ser sencillo y susceptible de ser explicado a la gente. Para
conseguirlo no es necesario inventar nada, nos basta con el modelo
canónico de igualación de la capacidad fiscal, que está basado en un
principio de equidad eminentemente razonable e inteligible: si dos
comunidades tienen las mismas competencias y exigen de sus ciudadanos el
mismo esfuerzo fiscal, ambas deberán disponer de los mismos recursos.
La gente acepta este principio de justicia distributiva y desconfía de
propuestas que se separan del mismo.
La sugerencia del lehendakari Urkullu (EL PAIS, 4/12/2017) sobre la
posible generalización del sistema de concierto a todas las comunidades
autónomas es un buen ejemplo del tipo de propuestas que se separan del
principio de equidad aquí defendido.
La generalización del concierto
plantea dos problemas serios.
El primero es que debilita de forma muy
significativa la autonomía financiera del gobierno central. No hay
ningún país federal que no asigne a su gobierno central las bases
imponibles más potentes y de mayor elasticidad, con el fin de poder
desarrollar de forma oportuna la política fiscal adecuada según la
coyuntura macroeconómica del momento.
El segundo es la ausencia de un
mecanismo de igualación.
Los recursos que, para las mismas competencias y
el mismo esfuerzo fiscal, este sistema pondría a disposición de las
comunidades se distribuirían aproximadamente según la productividad de
las mismas. Con datos de 2016 esto daría a Madrid un 36,5% más que a la
media, al País Vasco un 32,7% más, a Navarra un 24,4% más y a Cataluña
un 19,3% más.
En el otro extremo de la distribución tendríamos a Extremadura, con
un 31,7% menos, Andalucía un 26,4% menos, Castilla La Mancha un 22,4%
menos y Murcia un 19,0% menos. Un sistema así no existe en ningún país y
sería irresponsable adoptarlo en España
¿Quién puede explicar a la
gente que entre la comunidad mejor tratada y la peor tratada exista una
brecha de más de 68 puntos de porcentaje? ¿Quién puede explicar que para
financiar servicios públicos deba existir entre comunidades diferencia
de capacidad financiera alguna?
El sistema de concierto es un ejemplo extremo, pero da una idea muy
concreta de cuán difícil es justificarlo ante la opinión pública. Y lo
es porque la desigualdad resultante debe competir con una idea poderosa y
de notable tradición en los países federales, cual es que dentro de un
Estado los ciudadanos deben tener acceso a los mismos servicios públicos
con independencia del territorio en el que residan.
Una idea que no ha
impedido el avance de dos argumentos, que sin duda jugarán un papel en
la discusión de la próxima reforma, en favor de una mejor financiación
para las comunidades más ricas.
El primer argumento dice que del total de recursos del sistema, una
parte debe distribuirse de forma igualitaria, con el fin de financiar
unos servicios llamados esenciales, y el resto debe distribuirse según
la capacidad fiscal de cada comunidad, con el fin de financiar las demás
competencias.
Este planteamiento da necesariamente más dinero a las
comunidades ricas que a las pobres, pero los proponentes aducen que
mientras las comunidades dispongan de los mismos recursos para financiar
los servicios esenciales, lo que ocurra con la financiación total no
debe preocuparnos. El argumento es un despropósito de los pies a la
cabeza.
Es absurdo decir que la educación, sanidad y servicios
asistenciales son más esenciales que la seguridad y la justicia, como lo
es pretender que una cosa son los servicios públicos y otra las
estructuras administrativas y políticas que los sustentan. Segmentar
competencias no tiene sentido en un sistema en el que los recursos son
no finalistas.
En tal caso, dada la fungibilidad del dinero, lo único
que importa es la cantidad total de recursos que las comunidades acaben
teniendo a su disposición. Si una comunidad tiene menos recursos, todas
sus competencias, las llamadas esenciales y las demás, sufrirán las
consecuencias de esta escasez.
El segundo argumento en favor de la financiación desigual es el
llamado principio de ordinalidad, según el cual el orden de las
comunidades en términos de su capacidad fiscal y el orden según el
volumen de recursos que el sistema pone a su disposición después de la
nivelación deben ser el mismo.
Tres consideraciones respecto a este
argumento.
Primera, dado el principio de equidad más arriba enunciado,
la condición que establece el principio de ordinalidad es redundante. El
principio de equidad lleva a la igualdad de recursos por unidad de
necesidad entre comunidades y por tanto, en el límite, no altera el
orden de las mismas en términos de financiación por unidad de necesidad.
Segunda, mientras que el principio de equidad realmente implica un
particular modelo de financiación (el de igualación de recursos para
todas las comunidades), el de ordinalidad es compatible con un número
infinito de modelos que van desde el de igualación de la capacidad
fiscal a modelos claramente regresivos, pasando por el sistema de
concierto.
Y tercera, el principio de ordinalidad es equívoco cuando
presenta la distribución de recursos entre comunidades como una mera
cuestión de grado, porque con ello enmascara las dos opciones
políticamente sustantivas que se abren al legislador, que no son otras
que optar por la igualdad entre comunidades en lo que a la provisión de
servicios públicos se refiere, o admitir que las ricas deben poder
prestar más y mejores servicios que las pobres.
La igualación de la capacidad fiscal no anula la autonomía de gasto e
ingreso de las comunidades. En materia de gastos, el sistema pone a
disposición de cada comunidad una cantidad total de dinero cuya
asignación entre políticas de gasto corresponde al gobierno regional.
En
materia de tributos, los gobiernos regionales que dentro de sus
competencias quieran subir sus impuestos por encima de la referencia,
dispondrán euro por euro del exceso de recaudación obtenido y, a cambio
de este mayor esfuerzo fiscal, podrán ofrecer más y mejores servicios.
Los que bajen sus impuestos, perderán también euro por euro la merma de
recaudación y tendrán que restringir la cantidad y/o calidad de los
servicios públicos.
A la baja hay el límite impuesto por la regulación
estatal de base sobre la calidad mínima de los servicios; al alza el
límite que decidan los ciudadanos como electores de los gobiernos
regionales.
Un Estado como España, descentralizado y territorialmente desigual en
lo económico, debe velar por su cohesión social y por la creación de
una ciudadanía común con los mismos derechos y las mismas obligaciones.
El acceso a servicios públicos de la misma calidad con independencia del
lugar de residencia es, entre otras, una condición necesaria para esta
cohesión.
En un Estado con privilegios territoriales significativos, el
concepto de ciudadanía común se difumina y pierde significado y la
estabilidad social, por la vía de presiones migratorias excesivas, puede
verse dañada." (Antoni Zabalza es catedrático de economía la Universidad de Valencia, El País, 04/01/18)
No hay comentarios:
Publicar un comentario