"(...) De acuerdo con lo que hemos visto hasta ahora, por tanto, no prohíbe el Derecho internacional que un grupo de personas proclame la independencia de un territorio; pero esa proclamación solamente implicará el nacimiento de un nuevo Estado cuando se consiga que las autoridades que han proclamado la independencia alcanzan el control efectivo dentro de las fronteras de ese nuevo Estado.
¿Qué implicaciones tiene esto para el caso catalán? Parece claro que supondría que para que Cataluña llegara a ser un Estado independiente sería necesario que esa nueva organización que surge de la DUI (y que, como hemos visto, ya no encuentra su legitimidad en el ordenamiento vigente hasta ahora) consiguiera, entre otras cosas, el control de las fronteras (desplazando a la Policía Nacional que ahora ejerce tal control en la frontera con Francia y en los puertos y aeropuertos catalanes) y estableciera mecanismos suficientes como para asegurar también el control de la nueva frontera que surgiría con España en lo que ahora son los límites con las Comunidades de Aragón y Valencia.
Sería preciso también que el control sobre las comunicaciones y las infraestructuras dentro de Cataluña fuera efectivo (sobre los aeropuertos y las centrales energéticas, por ejemplo) y que se crearan instituciones propias que desplazaran a las estatales que ahora operan en el territorio de Cataluña (Hacienda y Seguridad Social, entre otras).
En este punto deberíamos volver a consideraciones que ya se hicieron en su momento: este control solamente sería posible con el acuerdo del Estado español o desplazando por la fuerza a las instituciones y autoridades estatales en Cataluña. De otra forma, la DUI no sería efectiva y, por tanto, no implicaría la independencia de Cataluña .
Ahora bien, esta dimensión del problema se considerará mejor si la examinamos en el marco de la valoración de la DUI desde la perspectiva del Derecho interno español.
IV. LA DUI DESDE LA PERSPECTIVA DEL DERECHO INTERNO
Lo primero que ha de quedar claro es que el ordenamiento internacional y el interno son dos esferas en principio separadas, lo que implica que el hecho de que la realización de una DUI no se encuentre prohibida por el Derecho internacional no implica que no pueda ser ilegal desde la perspectiva del Derecho interno.
Además el Derecho internacional respeta las medidas que se puedan adoptar en el Estado respecto al que se produce la DUI para evitar que llegue a producirse la independencia de parte de su territorio. El Derecho internacional no prohíbe que un grupo de personas intente la secesión pero tampoco prohíbe que el Estado intente impedirla.
Solamente si tras el conflicto que probablemente se produzca acaban triunfando quienes proponen la independencia el nuevo Estado habrá surgido y pasará a ser un sujeto del Derecho internacional. Entre la DUI y ese momento, sin embargo, los mecanismos de Derecho interno podrán operar con total libertad (siempre que tales medidas no vulneren otras normas de Derecho internacional y, en concreto, las relativas a la protección de los derechos humanos).
En el caso de una hipotética DUI proclamada por diputados del Parlamento catalán (ya hemos visto que no es correcto en términos estrictos mantener que la DUI la realizaría el Parlamento catalán, pero es claro que ésta es la apariencia que se le propone dar) nos encontraríamos con un acto claramente ilegal desde la perspectiva del ordenamiento español (así lo asumen, como hemos visto, los autores del Informe sobre la consulta realizado por el CATN).
Se trata de un acto que carecería de efectos legales desde la perspectiva del Derecho interno, a salvo de los que se conectaran con su impugnación ante el Tribunal Constitucional y con la posibilidad de que diera pie a la aplicación de determinados preceptos de la Constitución, en concreto, su art. 155, que habilita al Gobierno a adoptar, con la aprobación del Senado, las medidas que considere oportunas cuando una Comunidad Autónoma incumple la ley o atenta contra los intereses generales. (...)
Así pues, nos centraremos en la valoración de lo que parece ser el escenario más probable en el caso de que llegue a producirse una DUI: el gobierno de la Generalitat pondría al servicio de la construcción del nuevo Estado el aparato actual de la administración autonómica catalana. Sería probablemente esa la vía elegida para conseguir ese efectivo control sobre el territorio y la población que, tal y como insistimos, es la auténtica condición para que nazca un nuevo Estado.
Lo primero que deberemos considerar es que la administración autonómica no es la única que opera actualmente en el territorio catalán. Es cierto que durante los últimos treinta años se ha trabajado con insistencia en transmitir la imagen de que el único ejercicio directo del poder público en Cataluña corresponde a la Generalitat, manteniéndose únicamente la vinculación con el Estado de forma mediata a través de las relaciones entre la Generalitat y el gobierno de Madrid, y se ha conseguido en buena medida que esta percepción cale entre la población; pero se trata solamente de una percepción, no de una realidad.
El territorio catalán y los ciudadanos que vivimos en ese territorio nos integramos en el Estado español (como sujeto de Derecho internacional) y somos administrados tanto por la administración central del Estado, en el marco de las competencias que le son propias; como por la administración autonómica y la administración local.
La “secesión” de la administración autonómica catalana, incluso aunque fuera efectiva y unánime (lo que, como veremos, no tiene por qué ser así) no implicaría la secesión de Cataluña, pues aún se mantendría la presencia de la administración estatal y de las administraciones locales que, en principio, no quedarían afectadas por lo que pudiera decidir la administración autonómica.
De no existir acuerdo entre las distintas administraciones solamente una actuación por la fuerza podría conseguir el efectivo control sobre todo el territorio que se pretende separar del resto de España.
Así, pues, ni siquiera una actuación sin fisuras de la administración autonómica implicaría una secesión catalana si no va acompañada de la complicidad de las otras administraciones que actúan en el territorio de Cataluña. Ahora bien, tampoco puede darse por descontada esta actuación unánime de la administración autonómica catalana (centros de enseñanza, mossos d’esquadra, centros penitenciarios, etc.).
Como hemos visto en apartados anteriores, la DUI, por definición, implica la ruptura con el ordenamiento vigente para así forzar la sustitución de la organización estatal actual por una nueva y que no está todavía creada, sino que es meramente propuesta. Los funcionarios públicos, las distintas administraciones y entes lo son en el momento en el que se plantea la DUI del ordenamiento español, ya que se integran en una administración autonómica que tiene su fundamento en la Constitución.
La renuncia del Parlamento de Catalunya a permanecer integrado en dicho ordenamiento no tiene que implicar necesariamente la renuncia de todas y cada una de las instituciones y personas que integran esa administración autonómica, máxime cuando, ante la ausencia de acuerdo con el Estado (la falta de ese acuerdo es lo que explica que estemos ante una declaración unilateral de independencia), este Estado seguirá considerando a todas las instituciones y personas como vinculadas por el ordenamiento vigente y no por el propuesto por quienes realizan la DUI.
Lo lógico, por otra parte, es que ante una DUI el Estado adoptara ciertas medidas con el propósito de impedir su efectividad. La obligación de cumplir y hacer cumplir la Constitución y el resto del ordenamiento jurídico que afecta a todos los cargos públicos -que así han de jurar o prometer hacer en el momento de acceder a sus puestos- implica que ante una DUI no es admisible simplemente dejar hacer.
Esas medidas pasarían en primer lugar por asegurar la presencia de la administración central del Estado en Cataluña (fronteras, delegaciones de hacienda, aeropuertos y puertos, etc.) impidiendo que tales instalaciones pudieran ser ocupadas por quienes pretenden la secesión.
Por otra parte, lo lógico sería recordar a las distintas administraciones y funcionarios la vigencia del orden constitucional y desautorizar cualquier orden o instrucción proveniente de quienes se han apartado de dicho orden constitucional. Evidentemente, es posible que quienes hayan promovido la DUI adopten, a su vez, medidas encaminadas a conseguir la efectividad de la misma; y la colisión entre unas y otras será la que de lugar al conflicto que antes mencionaba y al que estaría atento el orden internacional a fin de determinar si surge o no un nuevo Estado en el concierto de las naciones.
V. CONCLUSIÓN
De lo que se ha examinado hasta ahora se derivan algunas conclusiones:
1- La DUI no implicaría la efectiva independencia de Cataluña. Se trata tan solo de una declaración que por sí sola no supone el nacimiento de un Estado.
2- La DUI no es contraria al Derecho internacional, pero éste no prohíbe que el Estado español adopte las medidas que resulten adecuadas según el Derecho interno para impedir la secesión de una parte de su territorio.
3- La DUI solamente sería efectiva si consigue que tanto la administración estatal presente en Cataluña como las administraciones locales y la administración autonómica acepten el nuevo orden legal que pretende imponer la DUI. Los que promueven la DUI habrán dejado de estar integrados en el orden vigente una vez producida ésta y se situarían en una posición de conflicto con el Estado por el control efectivo del territorio y la población catalanes.
Lamento que este análisis no pueda eludir conceptos como conflicto, competencia e, incluso, enfrentamiento; tan alejados en ocasiones de planteamientos que presentan la DUI como un mecanismo parlamentario más, casi en el mismo plano que cualquier otra declaración institucional o que una proposición no de ley; pero es que no se puede olvidar que una declaración unilateral de independencia lleva en su propia naturaleza uno de los conflictos más graves que se pueden dar tanto en el ordenamiento interno como en el internacional: la ruptura por procedimientos no previstos legalmente del orden constitucional dirigida a la alteración de la integridad territorial de un Estado. Casi nada." (Rafael Arenas García, 16/06/2015)
¿Qué implicaciones tiene esto para el caso catalán? Parece claro que supondría que para que Cataluña llegara a ser un Estado independiente sería necesario que esa nueva organización que surge de la DUI (y que, como hemos visto, ya no encuentra su legitimidad en el ordenamiento vigente hasta ahora) consiguiera, entre otras cosas, el control de las fronteras (desplazando a la Policía Nacional que ahora ejerce tal control en la frontera con Francia y en los puertos y aeropuertos catalanes) y estableciera mecanismos suficientes como para asegurar también el control de la nueva frontera que surgiría con España en lo que ahora son los límites con las Comunidades de Aragón y Valencia.
Sería preciso también que el control sobre las comunicaciones y las infraestructuras dentro de Cataluña fuera efectivo (sobre los aeropuertos y las centrales energéticas, por ejemplo) y que se crearan instituciones propias que desplazaran a las estatales que ahora operan en el territorio de Cataluña (Hacienda y Seguridad Social, entre otras).
En este punto deberíamos volver a consideraciones que ya se hicieron en su momento: este control solamente sería posible con el acuerdo del Estado español o desplazando por la fuerza a las instituciones y autoridades estatales en Cataluña. De otra forma, la DUI no sería efectiva y, por tanto, no implicaría la independencia de Cataluña .
Ahora bien, esta dimensión del problema se considerará mejor si la examinamos en el marco de la valoración de la DUI desde la perspectiva del Derecho interno español.
IV. LA DUI DESDE LA PERSPECTIVA DEL DERECHO INTERNO
Lo primero que ha de quedar claro es que el ordenamiento internacional y el interno son dos esferas en principio separadas, lo que implica que el hecho de que la realización de una DUI no se encuentre prohibida por el Derecho internacional no implica que no pueda ser ilegal desde la perspectiva del Derecho interno.
Además el Derecho internacional respeta las medidas que se puedan adoptar en el Estado respecto al que se produce la DUI para evitar que llegue a producirse la independencia de parte de su territorio. El Derecho internacional no prohíbe que un grupo de personas intente la secesión pero tampoco prohíbe que el Estado intente impedirla.
Solamente si tras el conflicto que probablemente se produzca acaban triunfando quienes proponen la independencia el nuevo Estado habrá surgido y pasará a ser un sujeto del Derecho internacional. Entre la DUI y ese momento, sin embargo, los mecanismos de Derecho interno podrán operar con total libertad (siempre que tales medidas no vulneren otras normas de Derecho internacional y, en concreto, las relativas a la protección de los derechos humanos).
En el caso de una hipotética DUI proclamada por diputados del Parlamento catalán (ya hemos visto que no es correcto en términos estrictos mantener que la DUI la realizaría el Parlamento catalán, pero es claro que ésta es la apariencia que se le propone dar) nos encontraríamos con un acto claramente ilegal desde la perspectiva del ordenamiento español (así lo asumen, como hemos visto, los autores del Informe sobre la consulta realizado por el CATN).
Se trata de un acto que carecería de efectos legales desde la perspectiva del Derecho interno, a salvo de los que se conectaran con su impugnación ante el Tribunal Constitucional y con la posibilidad de que diera pie a la aplicación de determinados preceptos de la Constitución, en concreto, su art. 155, que habilita al Gobierno a adoptar, con la aprobación del Senado, las medidas que considere oportunas cuando una Comunidad Autónoma incumple la ley o atenta contra los intereses generales. (...)
Así pues, nos centraremos en la valoración de lo que parece ser el escenario más probable en el caso de que llegue a producirse una DUI: el gobierno de la Generalitat pondría al servicio de la construcción del nuevo Estado el aparato actual de la administración autonómica catalana. Sería probablemente esa la vía elegida para conseguir ese efectivo control sobre el territorio y la población que, tal y como insistimos, es la auténtica condición para que nazca un nuevo Estado.
Lo primero que deberemos considerar es que la administración autonómica no es la única que opera actualmente en el territorio catalán. Es cierto que durante los últimos treinta años se ha trabajado con insistencia en transmitir la imagen de que el único ejercicio directo del poder público en Cataluña corresponde a la Generalitat, manteniéndose únicamente la vinculación con el Estado de forma mediata a través de las relaciones entre la Generalitat y el gobierno de Madrid, y se ha conseguido en buena medida que esta percepción cale entre la población; pero se trata solamente de una percepción, no de una realidad.
El territorio catalán y los ciudadanos que vivimos en ese territorio nos integramos en el Estado español (como sujeto de Derecho internacional) y somos administrados tanto por la administración central del Estado, en el marco de las competencias que le son propias; como por la administración autonómica y la administración local.
La “secesión” de la administración autonómica catalana, incluso aunque fuera efectiva y unánime (lo que, como veremos, no tiene por qué ser así) no implicaría la secesión de Cataluña, pues aún se mantendría la presencia de la administración estatal y de las administraciones locales que, en principio, no quedarían afectadas por lo que pudiera decidir la administración autonómica.
De no existir acuerdo entre las distintas administraciones solamente una actuación por la fuerza podría conseguir el efectivo control sobre todo el territorio que se pretende separar del resto de España.
Así, pues, ni siquiera una actuación sin fisuras de la administración autonómica implicaría una secesión catalana si no va acompañada de la complicidad de las otras administraciones que actúan en el territorio de Cataluña. Ahora bien, tampoco puede darse por descontada esta actuación unánime de la administración autonómica catalana (centros de enseñanza, mossos d’esquadra, centros penitenciarios, etc.).
Como hemos visto en apartados anteriores, la DUI, por definición, implica la ruptura con el ordenamiento vigente para así forzar la sustitución de la organización estatal actual por una nueva y que no está todavía creada, sino que es meramente propuesta. Los funcionarios públicos, las distintas administraciones y entes lo son en el momento en el que se plantea la DUI del ordenamiento español, ya que se integran en una administración autonómica que tiene su fundamento en la Constitución.
La renuncia del Parlamento de Catalunya a permanecer integrado en dicho ordenamiento no tiene que implicar necesariamente la renuncia de todas y cada una de las instituciones y personas que integran esa administración autonómica, máxime cuando, ante la ausencia de acuerdo con el Estado (la falta de ese acuerdo es lo que explica que estemos ante una declaración unilateral de independencia), este Estado seguirá considerando a todas las instituciones y personas como vinculadas por el ordenamiento vigente y no por el propuesto por quienes realizan la DUI.
Lo lógico, por otra parte, es que ante una DUI el Estado adoptara ciertas medidas con el propósito de impedir su efectividad. La obligación de cumplir y hacer cumplir la Constitución y el resto del ordenamiento jurídico que afecta a todos los cargos públicos -que así han de jurar o prometer hacer en el momento de acceder a sus puestos- implica que ante una DUI no es admisible simplemente dejar hacer.
Esas medidas pasarían en primer lugar por asegurar la presencia de la administración central del Estado en Cataluña (fronteras, delegaciones de hacienda, aeropuertos y puertos, etc.) impidiendo que tales instalaciones pudieran ser ocupadas por quienes pretenden la secesión.
Por otra parte, lo lógico sería recordar a las distintas administraciones y funcionarios la vigencia del orden constitucional y desautorizar cualquier orden o instrucción proveniente de quienes se han apartado de dicho orden constitucional. Evidentemente, es posible que quienes hayan promovido la DUI adopten, a su vez, medidas encaminadas a conseguir la efectividad de la misma; y la colisión entre unas y otras será la que de lugar al conflicto que antes mencionaba y al que estaría atento el orden internacional a fin de determinar si surge o no un nuevo Estado en el concierto de las naciones.
V. CONCLUSIÓN
De lo que se ha examinado hasta ahora se derivan algunas conclusiones:
1- La DUI no implicaría la efectiva independencia de Cataluña. Se trata tan solo de una declaración que por sí sola no supone el nacimiento de un Estado.
2- La DUI no es contraria al Derecho internacional, pero éste no prohíbe que el Estado español adopte las medidas que resulten adecuadas según el Derecho interno para impedir la secesión de una parte de su territorio.
3- La DUI solamente sería efectiva si consigue que tanto la administración estatal presente en Cataluña como las administraciones locales y la administración autonómica acepten el nuevo orden legal que pretende imponer la DUI. Los que promueven la DUI habrán dejado de estar integrados en el orden vigente una vez producida ésta y se situarían en una posición de conflicto con el Estado por el control efectivo del territorio y la población catalanes.
Lamento que este análisis no pueda eludir conceptos como conflicto, competencia e, incluso, enfrentamiento; tan alejados en ocasiones de planteamientos que presentan la DUI como un mecanismo parlamentario más, casi en el mismo plano que cualquier otra declaración institucional o que una proposición no de ley; pero es que no se puede olvidar que una declaración unilateral de independencia lleva en su propia naturaleza uno de los conflictos más graves que se pueden dar tanto en el ordenamiento interno como en el internacional: la ruptura por procedimientos no previstos legalmente del orden constitucional dirigida a la alteración de la integridad territorial de un Estado. Casi nada." (Rafael Arenas García, 16/06/2015)
No hay comentarios:
Publicar un comentario