La democracia y la secesión se han mostrado como dos fenómenos antitéticos. ¿Permite el federalismo detener el riesgo de la secesión?

"¿Permite el federalismo detener el riesgo de la secesión? Para neutralizar un movimiento secesionista potente y evitar la desmembración, ¿le interesa a un país convertirse en una federación o, si ya lo es, reforzar sus rasgos federativos?

Mi respuesta a estas preguntas es que el federalismo favorece la cohabitación fructífera de las poblaciones heterogéneas dentro de un mismo país, pero, que aún así, no hay certeza de que esta forma de gobierno constituya un antídoto infalible contra el riesgo de secesión. Mal entendido o mal implementado, podría incluso llegar a confundirse con una especie de antecámara de la secesión.

El federalismo está hecho a medida para las democracias que tienen poblaciones diversas y concentradas territorialmente. Se ajusta bien a las sociedades multiétnicas o multilingües.  En realidad, el federalismo es para algunos países la única forma constitucional de gobierno que les conviene. Sin duda este es el caso de Canadá. (...)

El federalismo permite a las poblaciones que tienen fuertes sentimientos de identidad constituir mayorías en el seno de sus respectivas entidades constituyentes. Pero si intentan utilizar este estatuto mayoritario en su región para impulsar la secesión, para transformar esta región en un país independiente, el federalismo, en lugar de consolidar la unidad del país, no hace más que debilitarla.

En resumen, para que funcione una federación, no es necesario solamente que sus poblaciones diversas se identifiquen con su respectiva región, sino que tengan también un sentimiento común de pertenencia al país en su totalidad. El federalismo es indisociable de la identidad plural. El federalismo canadiense puede funcionar únicamente si sus ciudadanos, incluidos los quebequenses, se definen también como canadienses. (...) 

En el plan técnico, el federalismo, según su definición, consta de dos niveles de gobierno: el gobierno federal y los de las entidades que constituyen la federación, cada uno de ellos elegido directamente, así como de una constitución que atribuye competencias legislativas a cada nivel de gobierno.  (...)

Si examinamos los casos de federaciones que han sufrido un proceso de secesión o de disolución en la época moderna, constatamos que ninguna podía ser considerada como una democracia bien establecida (es decir que haya vivido como mínimo diez años consecutivos de sufragio libre y universal). Pienso en la federación de las Antillas (1962), en Rodesia-Niasalandia (1963), en Malasia (1965), en Pakistán (1971), en la URSS (1991), en Checoslovaquia (1992) y en la federación de Yugoslavia cuya disolución, a partir de 1991, ha provocado desmembraciones en cadena.   

       

Si estos regímenes autoritarios o totalitarios han podido pretender ser formalmente federaciones, de hecho no lo fueron. Por definición, el federalismo es una forma de gobierno democrática fundamentada en el imperio de la ley. (...)

El federalismo se somete a su verdadera prueba cuando el gobierno federal debe compartir el poder con los gobiernos regionales elegidos que pueden ser de orientaciones políticas diferentes. México, Brasil y Argentina se han convertido en verdaderas federaciones al democratizarse. 

Los gobiernos de estas federaciones dan ejemplo a los ciudadanos mostrándoles que es posible que personas que no comparten las mismas convicciones políticas trabajen juntas por el bien común.

Por tanto, se puede afirmar que ninguna federación verdadera, es decir democrática, ha conocido la secesión actualmente. (...)

Hasta hoy, la democracia y la secesión se han mostrado como dos fenómenos antitéticos. El ideal democrático alienta a todos los ciudadanos de un país a ser leales entre sí más allá de consideraciones de lengua, raza, religión, origen o pertenencia regional. En cambio, la secesión exige a los ciudadanos que rompan la solidaridad que les une y ello, casi siempre, sobre la base de consideraciones vinculadas a pertenencias específicas: lengua, religión o etnia. La secesión es este ejercicio raro e inusitado en la democracia por el cual se elige, entre los conciudadanos, los que se quieren conservar y los que se quieren transformar en extranjeros.  (...)

Varias federaciones democráticas se declaran indivisibles en nombre de este principio de lealtad. España, Estados Unidos, México, Brasil, Australia y la India prohíben la secesión en su Constitución o su jurisprudencia, explícita o implícitamente. Estiman que cada parcela del territorio nacional pertenece a todos los ciudadanos del país y que éste no puede ser  dividido.

El hecho de que una democracia bien establecida no sea nunca escindida no quiere decir que el fenómeno sea imposible. También existen movimientos secesionistas en las democracias bien establecidas y siempre es posible que uno de ellos logre la secesión. Entre las democracias cuya unidad está más amenazada figuran una federación descentralizada (Canadá), dos países anteriormente unitarios que se han transformado en una federación (Bélgica)  y una cuasi federación (España), y un país unitario que ha sufrido una regionalización forzada (el Reino Unido). (...)

Ceder prácticamente a todas las reivindicaciones de los separatistas dentro de un país, esperando que pierdan todo interés por llevar a cabo la separación, es una estrategia arriesgada y probablemente ilusoria, a la que llamo la estrategia del contentamiento.   (...)

Canadá es una de las federaciones más descentralizadas; Bélgica ya ha despojado al gobierno central de la mayor parte de las responsabilidades públicas; "España es actualmente uno de los países más descentralizados de Europa"; el Reino Unido ha concedido al parlamento escocés una gran autonomía.

 Sin embargo, el secesionismo permanece presente en todos estos países e incluso se podría decir que llama a su puerta más que nunca. (...)

El primer peligro es el creciente distanciamiento psicológico entre la región tentada por la secesión y el resto de la federación. (...)

El segundo peligro vinculado a la estrategia de contentamiento es que ésta corre el riesgo de perder de vista el interés público como elemento de motivación de las reformas y de los cambios. Ya no se modifican las políticas con el propósito de mejorar la calidad de los servicios públicos, sino con la esperanza de contentar a la región tentada por la secesión.  (...)

El tercer peligro es que el reto de la secesión sea banalizado. La estrategia del contentamiento puede crear la impresión de que lo que separa a una federación que se descentraliza cada vez más y a la secesión es solo una cuestión de grado, un pequeño paso a franquear, y no un desgarro traumatizante.  (...)

Cuarto peligro: al mismo tiempo que banaliza este gesto extremo que constituye la secesión, la estrategia del contentamiento puede dramatizar los desacuerdos totalmente normales que surgen en toda federación. En efecto, esta estrategia empuja a cada uno a presentar la resolución a sus quejas como el medio para salvar el país: "denme lo que quiero, que de lo contrario el país va a dividirse".  (...)

Quinto escollo: la estrategia del contentamiento corre el riesgo de exacerbar las tensiones entre las regiones. Para apoyar sus reivindicaciones nacionalistas y afirmar su estatuto distinto, es posible que la región tentada por la secesión exija que se le dé, solo a ella, poderes, recursos y un reconocimiento jurídico.  (...)

Por último, el sexto escollo a evitar es que la estrategia del contentamiento corre el riesgo de liberar a los líderes secesionistas de la carga de la prueba en cuanto a la oportunidad y a la viabilidad de su proyecto, y de transferir toda esta carga a los defensores de la unidad nacional. Estos últimos tienen que asumir la responsabilidad de llevar a cabo las grandes reformas que solucionarán todos los problemas, así como la carga de la prueba. (...)

En resumen, la estrategia del contentamiento comporta riesgos de efectos perversos de los que hay que ser conscientes. Induce una lógica de concesiones que puede hacer perder de vista el bienestar y los intereses de los ciudadanos. Corre el riesgo de banalizar la secesión y la ruptura que ésta representa. Puede suscitar celos entre las regiones así como confusión y hastío entre los ciudadanos. Corre el riesgo de descargar en los líderes secesionistas la obligación de justificar su proyecto. 

Lo que podría ayudar a prevenirse de estos escollos sería, para los defensores de la unidad del país, imponerse la disciplina siguiente: repetir que nada justifica ante sus ojos la ruptura del país, y proponer cambios para mejorar la gobernanza del Estado, por medios constitucionales o de otro tipo. Es mejor si estos cambios convencen a los que se ven tentados por la secesión de cambiar de opinión.

 Pero sobre todo no es preciso presentar estas mejoras como esenciales hasta el punto de que sea necesario separarse de no poder obtenerlas. Más bien hay que concebirlas como medios de respetar la autonomía de las entidades federadas y al mismo tiempo aumentar la cohesión general de la federación  y la identidad plural de los ciudadanos. (...)

La apuesta del federalismo es reconocer que en un país la diversidad no constituye un problema, sino una oportunidad, una fuerza, un activo valioso. Es preciso que la federación canadiense gane esta apuesta. Por supuesto, les dejo a ustedes mismos juzgar el destino que desean para la suya."              ( El federalismo frente a la presión secesionista (por Stéphane Dion), en Esquerra sense fronteres, 11/03/2014)