"(...) Uno de los temas que, por usar un
término de moda, está ocupando la centralidad en este debate sobre los
cambios al marco constitucional es el Concierto Económico (y
consiguiente cálculo del cupo).
Los dirigentes socialistas, pensando en
clave federal y en la crisis institucional que se está viviendo en
Catalunya, comenzaron hace unas semanas a lanzar mensajes reformistas
sobre el cupo. Tanto Pedro Sánchez como Susana Díaz ya se han
pronunciado a favor de actualizar o modular el cupo, sin cuestionar en ningún caso la vigencia del Concierto Económico. Albert Rivera fue aún más lejos, hablando de suprimir
el Concierto y sustituirlo por una hacienda única.
Las reacciones no se
hicieron esperar, con Urkullu a la cabeza exigiendo rectificaciones
inmediatas al PSOE que no han tardado en producirse. En revancha, el 29 de octubre, el Parlamento Vasco aprobó una moción
con 53 votos a favor (PNV, PSE y PP), uno en contra (UPyD) y la
abstención de los 21 parlamentarios de EH Bildu. Es decir, 74 a 1.
Por
otro lado, ya han empezado las elucubraciones
de que todo esto desemboque en un inédito frente común entre Euskadi y
Navarra (gobernada por Geroa Bai, que tiene a los jeltzales como partido
fuerte de la coalición). En definitiva, parece que pronto vamos a
escuchar los trombones a todo trapo, así que aquí va este esfuerzo para
poner algo de orden y que no reine el desconcierto.
En primer lugar, es clave diferenciar
entre el Concierto Económico y el cupo. El Concierto Económico, arreglo
institucional que proviene del final de la tercera Guerra Carlista en
1876 y que sustituye a los antiguos fueros, es la ley que regula la
relación fiscal entre las tres provincias vascas (el caso Navarro se
denomina Convenio) y la Administración General del Estado.
Los
defensores de este sistema especial de financiación autonómica esgrimen a
su favor tres argumentos principales: su inclusión en la Constitución
como pacto fundamental para la articulación del Estado durante la
transición, su legitimidad como derecho histórico así reconocido en la
Constitución, y los beneficios de un sistema que genera una mayor
responsabilidad fiscal por parte de quien lo ejerce.
El argumento de los
derechos históricos, curiosamente poco debatido, nos parece el menos
legítimo de todos (si aceptamos que los derechos históricos perdieron su
fuerza legitimadora a partir de 1789). El de su constitucionalidad es
más legalista, pero al tiempo más endeble en el caso de una posible
reforma constitucional tras el 20-D. Claro que las referencias
al pacto “entre el pueblo vasco y el español” de Urkullu en una
reciente entrevista dejan entrever que el melón político a abrir sería
de calado.
Por último, y seguramente el más interesante desde un punto
de vista de políticas públicas, está el tercer argumento. A
saber, si el modelo fiscal de Concierto Económico permite generar una
gestión fiscal más eficiente y responsable. De confirmarse ese
argumento, una posible alternativa a la existencia de dos regímenes
forales diferenciados en España sería la extensión de una mayor
responsabilidad fiscal a todas las comunidades autónomas (incluyendo a
aquellas que, como Catalunya, no la quisieron en su momento).
El
problema es que la discusión sobre este tercer punto se entremezcla,
tanto en los gintonics de Serrano como en los patxaranes de las Siete
Calles, con la cuestión del cupo. Por eso, si bien algún día
analizaremos en detalle este tercer argumento del Concierto, lo primero
que habría que intentar es aclarar el método de cálculo del cupo.
El cupo (o “aportación” en el caso Navarro) se aprueba mediante una ley
quinquenal, como contribución a todas las cargas del Estado que no
asume la Comunidad Autónoma. Una metáfora para definir el cupo sería la
siguiente: un grupo de amigos organiza una comida en un Txoko.
En principio todos van a escote, pero como son un grupo de amigos, los
más pudientes echan una mano a los amigos menos afortunados.
Hay dos
vegetarianos en el grupo, sin embargo, que proponen lo siguiente: se
traen de casa unas buenas alubias (sin chorizo ni morcilla), pero que no
se preocupe nadie, que ellos se las pagan. Como reconocen que hay
gastos fijos no incluidos en las alubias (mantel, local, electricidad,
etc.), ellos pagan la parte que les corresponde de esos gastos.
Normalmente, en un Txoko hay cuotas de los socios para estos costes,
pero en este caso no los hay, con lo cual el lío está servido.
En este
caso, la estimación de esos gastos comunes y la proporción que los dos
comensales representan sobre el total (el índice de imputación) son los
dos parámetros clave del cálculo. Todos hemos tenido amigos con
propuestas similares, y todos sabemos lo pesado que es hacer tal
cálculo, siempre difícil.
Ese fue precisamente el cálculo que intentó realizar De La Fuente (2009) en un detallado análisis,
en el que concluye que la contribución del País Vasco a la hacienda
estatal es muy inferior a lo que debería ser, de acuerdo con lo
establecido en la propia Ley del Concierto actualizada en 2002. El
origen del desajuste está en la aplicación y concreción de las leyes del
cupo, cuyo cálculo es muy poco transparente.
En concreto, identifica
tres factores: la estimación de las cargas no asumidas (teniendo en
cuenta las diferencias en competencias entre el País Vasco y el resto de
CCAAs), la poca participación en la solidaridad interterritorial de las
Comunidades Forales (con la excepción poco significativa del Fondo de
Compensación Territorial) y el ajuste realizado para que cada
administración reciba el IVA correspondiente que pagan sus ciudadanos.
De acuerdo con las estimaciones de De la
Fuente, las haciendas forales vascas aportaron a ¨los costes
compartidos del Txoko” – es decir, las gastos derivados del ejercicio de
competencias no asumidas por las Comunidades Autónomas- 2.800 millones
de euros menos de lo que deberían haber aportado en 2002 y casi 4.500
millones menos en 2007.
La consecuencia de esta infra-contribución a los
gastos comunes se ve reflejada en el Gráfico 1, donde se observa la
relación entre los saldos fiscales regionales estimados
por Uriel y Barberán (2007) y la renta per cápita relativa de las
distintas comunidades autónomas.
Gráfico 1. Saldos Fiscales como fracción del PIB (2001-2005) vs. PIB per cápita en 2003.
Nota: Cálculos de De la Fuente (2009) con datos de Uriel y Barberán (2007) e INE (2008)
Como decíamos, en principio, a mayor
renta per cápita, menor saldo positivo (o lo que es lo mismo, mayor
aportación a mesa y mantel – las cargas no asumidas). Sin embargo, en el
caso de Euskadi y Navarra, pese a disfrutar de niveles de renta muy
superiores al promedio español, tienen un superávit fiscal con el
Estado. Si el cálculo se corrigiese en los tres factores que apunta De
la Fuente, esa desviación se acercaría considerablemente a la norma del
resto de CCAAs.
Por otro lado, está la cuestión de la
imputación, que no es más que el peso de la economía vasca sobre la
economía española (fijado en un 6,24%) para realizar el cálculo del
cupo. Ese peso ha caído un poco desde la primera ley del cupo en 1981,
pero para el cálculo del cupo se ha seguido utilizando el porcentaje del
6,24, un argumento muchas veces repetido desde Euskadi para rebatir la
falta de solidaridad.
Sin embargo, la caída (de un 6,24% a un 6% en el
cupo del 2007) es ínfima (un 3,8%) en relación a la desviación de las
cargas no asumidas que De la Fuente y otros autores (Sevilla[i] o Zubiri y Vallejo[ii] con datos de la década de los 90) estiman entre un 30% o un 40%.
El problema es que, como reconoce el
propio autor, su estimación está llena de supuestos, pues ni las leyes
quinquenales de 2002 y 2007 contienen la información suficientemente
detallada sobre el cálculo de las cargas no asumidas, ni el reparto de
competencias entre la administración central y las autonómicas es del
todo claro y fácil de ¨territorializar¨.
No podemos concluir por tanto que el
cálculo sea el correcto (ni lo contrario), pero sí que establece una
duda más que razonable apoyada por otros importantes estudios en el
tema, como el propio De la Fuente señala.
En cualquier caso, nos faltan
criterios claros y una información transparente para poder realizar
conclusiones definitivas sobre el cálculo del cupo. Es cierto que la Ley
del Concierto se redactó en un momento políticamente complejo, donde
reinaba la indefinición y donde el exceso de detalles podía suponer un
riesgo.
Aquella ley se concibió cuando apenas existía el Estado
Autonómico, y es lógico que haya que revisar su actualización en cuanto a
la concreción de competencias no asumidas y la correcta aplicación de
la solidaridad interterritorial. Sin embargo, actualmente, con tanto
ruido de cupo, no hay quien escuche el concierto.
A falta de criterios técnicos, el debate
sobre quién paga los gastos se seguirá decidiendo en la partida de mus
de la política. Mario Onaindía, fundador de Euzkadiko Ezkerra
(posteriormente integrada en el PSE), definía a los políticos del PNV
como grandes jugadores de mus, pues siempre sabían apuntarse algún tanto
en cada jugada.
El PNV, nacido del desencanto del final de la tercera
guerra carlista, la abolición de los fueros y el auge de la inmigración
fruto de la industrialización en la sociedad vizcaína, se ha erigido en
el verdadero guardián de los huevos de oro del nido del cupo. Los
jeltzales siguen jugando a todas las posibilidades, incluida la opción
de apoyar un gobierno PP-Ciudadanos siempre y cuando no se toque el
Concierto.
Es verdad que muchos votantes no necesariamente
nacionalistas, muy tranquilos desde el final de ETA, no quieren ni oír
hablar del despertar al dragón abertzale, y la falta de claridad en los
datos no ayuda a tomar decisiones ni plantear reformas serias y a la vez
políticamente viables.
En un debate en el que ni siquiera se
puede conocer con nitidez la corrección del cálculo del cupo, hay poco
margen para concluir sobre el modelo de financiación correcta. Ante el
difícil cálculo, uno acaba por prohibir las alubias de los amigos,
aunque la propuesta de los vegetarianos tenga motivos muy loables.
En un
posible escenario post 20-D, en el cual el debate sobre el modelo de
financiación autonómica, según Josu Erkoreka, tiene visos de ser clave
en la negociación para determinar el próximo ejecutivo, seguimos sin
claridad suficiente para escuchar el concierto. Hay un partido político,
sin embargo, a quien beneficia el desconcierto. Ahí está, tranquilo
tras unas buenas alubias, con el patxarán, el palillo, tres buenos reyes y un cupo en la mano." (
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